Es evidente que los ingresos del gobierno colombiano no alcanzan para pagar los gastos; solo para el próximo año faltarían $14 billones. Por eso, el gobierno actual se encuentra en una encrucijada: aumenta los impuestos o disminuye el gasto. Pero también es claro que el país necesita mantener el nivel de gasto social y aumentarlo para generar equidad. Así, el ajuste debería ser más por el lado de los ingresos que del gasto social.
La propuesta de aumentar el recaudo que presentó inicialmente la administración Duque, en el Proyecto de Ley de Financiamiento (PLF), tenía tres estrategias claras para aumentar el recaudo. Primero, el aumento del IVA y un mecanismo de compensación para familias de bajos ingresos; segundo, el aumento del impuesto de renta a los colombianos que ganan más de $21 millones mensuales, al tiempo que se disminuye la carga para las empresas; y tercero, un impuesto a patrimonios mayores de 3 mil millones de pesos para los dos próximos años.
Sobre las dos últimas estrategias (impuesto a la renta y al patrimonio) hay discusión, pero no tanta como la que generó la primera. Según la exposición de motivos del gobierno, estas dos últimas estrategias recogerían $3,3 billones en 2019. Si a eso se le agrega unas mejoras muy optimistas en la administración tributaria, según las cuentas del gobierno, se aumentarían $2 billones más. Es decir, quedan faltando $8,7 billones.
Ahora concentrémonos en el IVA y el mecanismo de compensación, que es la parte del PLF que generaría la mayor cantidad de recursos y la reforma más impopular y con más costos sociales y políticos. Es un componente que el gobierno ya ha reconocido que deberá modificar, y para eso se encuentra negociando su modificación en el Congreso. Concentremos por un momento en la propuesta inicial que parece seguir al pie de la letra las recomendaciones de organismos multilaterales y observadores internacionales.
El IVA, al no concentrarse en el ingreso de las personas, sino en lo que se compra, es un tributo que no es progresivo; es regresivo. Es decir, los hogares de bajos ingresos pagan una mayor proporción de su ingreso que los de ingresos altos. Esto está documento desde el inicio de este tipo de tributos. No obstante, es un tributo de fácil recaudo que se ha convertido en una herramienta indispensable alrededor del mundo para financiar el gasto. Se supone que, por medio del gasto social, se les debe devolver a los hogares de bajos ingresos beneficios que compensen el pago.
Por un lado, la PLF proponía una disminución de la tarifa general que pasaría de 19 a 18% en 2019, y a 17% en 2022. Esta propuesta ya fue abortada por la administración Duque. Por otro lado, implica un cambio trascendental en la lista de artículos que son gravados con IVA. En la actualidad existe una lista grande de artículos que no pagan IVA (exentos y excluidos), pero con la PLF se hace casi universal la lista de productos que deben pagar IVA y se reduce a un mínimo histórico el listado de productos que no pagan este tributo. Esto implica que bienes importantes en el gasto de los hogares y en su nutrición pasen a pagar IVA. Por ejemplo, arroz, papas, tomates, hortalizas, coles, repollos, coliflores, lechugas, zanahorias, rábanos, pepino, yuca, bananos, mangos, lulos y otras frutas. Pagarián una tarifa general de 18%. Fuentes de proteína como la carne de res, de cerdo y de pollo pasarían a pagar tambien el 18%. Según la propuesta inicial, solo quedarían excluidos productos como medicamentos y vitaminas, transporte público terrestre, servicios de salud, servicios públicos y servicios de educación. Si sólo tenemos en cuenta el arroz, la papa, la yuca, el platano, las hortalizas y legumbres, las frutas y las carnes, esto suma el 13% del peso en la canasta de las familias de ingresos bajos que se considera para el cálculo de la inflación. Es decir, el 13% de lo que cuesta lo que típicamente compran los hogares de “ingresos bajos”. Para “ingresos medios” esos mismos productos representan 9,36% del valor de toda la canasta y para ingresos altos el 6,12%. Esto muestra la regresividad del tributo. Y eso que no incluimos todos los nuevos productos que serán gravados.
Por otro lado, por primera vez se presenta un mecanismo de compensación que devolvería a las familias de bajos ingresos parte del impuesto pagado aminorando el efecto regresivo del tributo. El mecanismo propuesto implicaría hacer una transferencia de dinero cada dos meses de 3 UVT (aproximadamente $99.468, es decir el equivalente mensual a $49.734). Esta compensación la recibirían los hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza (para el 2017 el DNP fijó la línea de pobreza en $250.620 mensuales que equivale a un 32% del salario mínimo mensual). Según información del DANE, y de acuerdo con cálculos del Cienfi de la Universidad Icesi empleando la Encuesta Nacional de Presupuestos de los Hogares (ENPH) de 2017, aproximadamente el 4,54% de los hogares tienen un ingreso por debajo de la línea de pobreza. Esto implica que solo el 4,54% de los hogares recibirían una compensación.
Es importante recordar que en Colombia aproximadamente el 22,76% de los hogares tienen un ingreso total menor al salario mínimo mensual vigente (SMMV). Es más, el 80% de los hogares tiene un ingreso mensual menor a 3,6 SMMV (aproximadamente $2,83 millones). Claramente, no se puede considerar un hogar con un ingreso mensual de un salario mínimo o dos salarios mínimos como clase media.
Es difícil determinar a partir de que ingresos familiares se puede considerar un hogar de clase media o de altos ingresos, pero creo que en aras del argumento sería fácil acordar que hogares que reciben ingresos entre la línea de pobreza ($250.620) y un salario mínimo ($781.242 mensuales) no se pueden considerar clase media. En ese rango de ingresos se encuentra aproximadamente el 18,22% de los hogares colombianos. Estos hogares no serían cobijados con el mecanismo de compensación y verían un fuerte impacto en su poder adquisitivo con el aumento de la base del IVA que se propone. Así, el mecanismo de compensación que se proponía es una buena idea, pero claramente no mitigaría el impacto de la reforma en una buena proporción de los hogares que no se pueden considerar clase media ni de altos ingresos.
La opinión pública y los partidos políticos no respaldaron esta propuesta, por eso la administración Duque ha tenido que dar un paso atrás y negociar la no inclusión de buena parte de los productos propuestos para la inclusión en la lista de los bienes gravados con IVA. Además, ya desapareció de la mes la disminución de la tarifa general del IVA y el mecanismo de compensación.
Es evidente que el impacto social que podía generar el PLF como se propuso incialmente era grande y no tener los recursos que se están buscando con la reforma podrían generar impactos aún más grandes en la sociedad. Por eso es importante que se encuentre un punto intermedio en menos de 20 días que queda para aprobar una modificación al estatuto tributario.
Se necesita aumentar la base de productos gravados por el IVA, pero tenemos que cuidar que productos se gravan. Por ejemplo, sería importante llegar a un acuerdo nacional de cuáles serían los productos de una “lista de mercado básica saludable” que pudiese garantizar las necesidades nutricionales de los colombianos en diferentes regiones. Lista que no sería gravada de tal manera que se garantice por lo menos una sana nutrición de los colombianos de todos los niveles de ingresos, y en especial de los de bajos ingresos.
Ya la literatura ha empezado a documentar en otros países del mundo como la imposición de impuestos, o el aumento, a bienes de una dieta saludable genera problemas de alimentación. Por ejemplo, en 2017 unos investigadores australianos demostraron que eliminar la exención de un impuesto similar al IVA a alimentos saludables genera cambios en patrones de comportamiento de los hogares de bajos ingresos que generan una mala alimentación y problemas de salud futuros. Esta PLF es una gran oportunidad para empezar una discusión en ese sentido, en la que criterios científicos de nutricionistas y médicos permitiesen definir ese listado de productos que no tocaríamos con el IVA, independientemente de las necesidades presupuestales o del lobby o no de los gremios. Esto puede ayudar con la discusión y ampliar un poco la base, al mismo tiempo que se cuida el impacto social y sobre la salud que puede generar una propuesta maximalista en el cubrimiento del IVA con un mecanismo de compensación muy difícil de implementar en el contexto colombiano por las características de la distribución de ingresos.
