¿Por qué tales cláusulas son ahora tan comunes en los acuerdos de libre comercio? ¿Cuáles son los fundamentos legales internacionales de esas cláusulas? ¿Por qué los gobiernos de esos países latinoamericanos encuentran tan difícil adecuarse a los capítulos de los derechos laborales de los acuerdos de comercio?
En abril de este año, el gobierno americano tomó una decisión respecto a Guatemala que muchos consideran preocupante: el gobierno guatemalteco tendrá cuatro meses más para adecuarse al Plan de Ejecución mutuamente acordado suscrito por los dos países el año pasado. El plan fue implementado en respuesta a una queja de 2008 presentada por el AFL-CIO y seis sindicatos de Guatemala bajo cláusulas laborales del CAFTA, el acuerdo de comercio del que forman parte EE.UU., cinco países de Centroamérica y República Dominicana.
Los sindicatos dicen que el gobierno de Guatemala no cumplió con sus obligaciones de “aplicar de forma eficaz” el capítulo de derechos laborales del CAFTA, que otorga a los exportadores guatemaltecos acceso preferente al mercado americano. Entre otros agravios, los sindicalistas dicen que algunos empleadores roban los salarios y las pensiones de los trabajadores de Guatemala, y no pagan los raros juicios legales realizados contra empresas locales.
Relatos de abusos semejantes tienen lugar en toda la región. En 2011, EE.UU. y Colombia lanzaron el Plan de Acción EE.UU.-Colombia con el objetivo de tratar cuestiones relativas al pobre historial colombiano de protección de los derechos laborales en el momento en que las dos naciones estaban a punto de poner en práctica su acuerdo bilateral de libre comercio. Desde entonces, decenas de sindicalistas colombianos han sido asesinados y cerca de 1.000 recibieron amenazas de muerte, según los sindicalistas. Debido al miedo generalizado de la violencia y de represalia de los empresarios contrarios a la organización de un sindicato o al ingreso en una institución de ese tipo, solamente 4% de los trabajadores colombianos están sindicalizados, según el Proyecto de Solidaridad Laboral en Las Américas, institución sin fines lucrativos.
¿Por qué tales cláusulas son ahora tan comunes en los acuerdos de libre comercio? ¿Cuáles son los fundamentos legales internacionales de esas cláusulas? ¿Por qué los gobiernos de esos países latinoamericanos encuentran tan difícil adecuarse a los capítulos de los derechos laborales de los acuerdos de comercio? ¿Cuáles son las implicaciones para EE.UU. y para las empresas multinacionales que quieren invertir en esos países y sacar provecho del tratamiento tarifario preferente proporcionado por los acuerdos comerciales?
Presión pública
“Hace tiempo que los trabajadores intentan obligar a las empresas a adaptarse a los estándares laborales básicos en el lugar de trabajo y aceptar que los trabajadores tengan determinados derechos, tales como libertad de asociación y el derecho de participar en negociaciones colectivas”, observa Janice Bellace, profesora de Estudios jurídicos y de Ética en los negocios de Wharton. “Sabiendo que la legislación nacional no es suficiente, ellos buscan una manera de fijar ciertos estándares en todo el mundo”.
El movimiento en busca de estándares aceptados a nivel internacional y de los derechos de los trabajadores comenzó antes de la Primera Guerra Mundial, pero sólo en 1919 la Organización Internacional del Trabajo (OIT) comenzó a adoptar convenciones que fijaron los patrones internacionales en varios aspectos de la vida del trabajador, observa Bellace. Actualmente, hay 189 convenciones, ocho de las cuáles presentan principios y derechos fundamentales que tienen que ser garantizados a los trabajadores.
En 1998, la OIT lanzó la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, en que señalaba cuatro estándares laborales fundamentales que todos los países deberían seguir sin importar su grado de desarrollo: libertad de asociación y derecho de organizarse y de negociar colectivamente; libertad respecto al trabajo forzado; abolición efectiva del trabajo infantil y no discriminación en el empleo.
El vínculo entre los acuerdos de libre comercio y las cláusulas de derechos del trabajador se creó durante el debate en torno al pacto del NAFTA, en 1994, cuando la inclusión de esa cláusula “abrió el camino para que el NAFTA se volviera políticamente aceptable” para aquellos demócratas que veían con sospechas los acuerdos de libre comercio, dice Barbara Kotschwar, investigadora bursátil del Instituto Peterson de Economía Internacional. Desde entonces, esas cláusulas se han incorporado de forma rutinaria en diversos acuerdos de libre comercio. En un informe reciente, la Organización Internacional del Trabajo constató que el número de acuerdos de libre comercio con cláusulas sobre derechos laborales había pasado de cuatro pactos sólo, en 1995, a 21 en 2005 y, posteriormente, a 58 pactos en junio de 2013.
“En los últimos 20 años, las empresas han respondido a la presión para ser más sensibles a las condiciones en las cuáles los trabajadores ejercen sus actividades, no importa si la empresa es dueña, o no, del local donde trabajan”, observa Bellace. “Tradicionalmente, las leyes laborales, como la OSHA en EE.UU., están enfocadas en el empleador, y no en el comprador de bienes hechos en aquel lugar. Lo interesante es que en los últimos 25 años surgió un gran movimiento -entre activistas, ONGs y consumidores- según el cual las grandes empresas son responsables de la realización de esas cosas”. Según Kimberley Ann Elliott, investigadora bursátil del Centro para el Desarrollo Global, un centro de investigaciones de Washington, los responsables de las negociaciones comerciales de EE.UU. insistieron en incluir cláusulas laborales en todos los nuevos pactos de libre comercio, ya que la política comercial americana así lo exige. “Los acuerdos comerciales del pasado, si estaban hechos con países pequeños y alejados y con estándares relativamente elevados, buenas condiciones de trabajo y pocas exportaciones sensibles -como Australia, Chile y Singapur- o por países impulsados por la política externa, como es el caso de Jordania, tenían fuerte apoyo del Congreso”, dice Elliott.
Pero conseguir apoyo del Congreso para acuerdos con países en que los patrones laborales, o su aplicación, están muy por debajo de los estándares internacionales, no ha sido nada fácil, añade Elliott, “sobre todo cuando los países también exportan productos sensibles, principalmente vestuario”. El debate en torno a los derechos del trabajador en los acuerdos de libre comercio de EE.UU. fue “sectario y rencoroso”, dice Elliott, sin embargo la tendencia en general en dos décadas ha sido fortalecer el capítulo laboral, haciéndolo más ejecutable y, desde 2007, de estrechar el vínculo entre las leyes nacionales y los estándares internacionales.
Dado el escepticismo generalizado en torno a los pactos de libre comercio, parece obvio que si los gobiernos latinoamericanos no hubieran prometido mejorar de forma acentuada su historial de derechos humanos, el Congreso americano no habría autorizado el Acuerdo de Libre Comercio Centroamericano (CAFTA), aprobado en 2005 por sólo un único voto de más. “Los países tuvieron que concordar; y con Colombia de manera especial, EE.UU. estableció un Plan de Acción Laboral en su acuerdo de libre comercio de carácter mucho más específico del que se suele encontrar en la mayor parte de los acuerdos de libre comercio”, añade Bellace.
Esos estándares fundamentales tienen que ver con las reglas estructurales que gobiernan las transacciones del mercado de trabajo, no con resultados específicos, tales como salarios, enfatiza Elliott. “Se pueden comparar con las reglas que protegen los derechos de propiedad y la libertad de transacción en los mercados de productos, que la mayor parte de los economistas considera necesarios para que las economías de mercado operen de manera eficiente”, añade Elliott. “Y así como la universalidad de los derechos de propiedad y la libertad de transacciones de mercado no implican leyes o instituciones idénticas entre los países, la universalidad de esos patrones de trabajo fundamentales no implica uniformidad en los detalles de las protecciones o en las instituciones que los implementan”.
Estudios de caso
A la hora de cumplir las promesas hechas, “Colombia y Guatemala destacan como ejemplos sobre todo chocantes” en lo que concierne a la Convención 87 de la OIT, sobre la libertad de asociación del trabajador, dice Bellace. “Normalmente, en EE.UU., se escucha hablar de alguien que fue despedido por haber intentado crear un sindicato; no se oye hablar de gente a quién han disparado por haberlo intentado. En Colombia y en Guatemala eso ocurre con cierta frecuente y está documentado. Es increíble que eso suceda”.
Es lo que piensa también Brian Finnegan, de la división internacional de AFL-CIO. Él añade que en los gobiernos de esos países siguen faltando recursos suficientes para que cumplan con sus obligaciones. Él cita el caso de una fábrica coreana en Guatemala que rechazó abrir sus puertas a los inspectores laborales, según relataron trabajadores de la empresa. El gobierno no fue capaz -o quien sabe si no estaba dispuesto- a obligar a la fábrica a abrir sus puertas, dice Finnegan.
Según Bellace, “cuando se envía al inspector y la empresa no permite que entre, ¿qué debe hacer el ministro de Trabajo?” En EE.UU., el paso siguiente sería la obtención de una orden judicial, y la expectativa de que las empresas la cumplan. Pero ese no es necesariamente el caso en Colombia y en Guatemala, dice ella. “Por lo tanto, tenemos problemas por la falta de voluntad del gobierno o porque él no tiene el control de la situación [...] Cuando se tiene un país de ese tipo, y los grupos en disputa también tienen ideologías políticas muy diferentes respecto al trabajo, se puede imaginar que el uso de la violencia para conseguir las cosas hará su entrada en el lugar de trabajo”.
Situaciones de ese tipo pueden colocar a las empresas multinacionales en un dilema muy complejo y difícil. Bellace cita el caso de una empresa muy respetada “con un historial excelente de derechos humanos en EE.UU. y en todo el mundo”, pero que enfrenta condiciones en Guatemala “muy peligrosas incluso para la alta gerencia de la empresa. Tal vez usted crea que la empresa debería salir del país, pero cuando se tiene una inversión en instalaciones propias resulta difícil hacerlo. Además, mucha gente perderá su empleo”.
Por otro lado, esas condiciones, junto con la competencia creciente de los proveedores de China y del Sudeste Asiático, pueden fácilmente desincentivar a nuevas empresas de entrar en esos países, añade Bellace. “A menos de que se trate de una empresa muy experta, la tendencia es desistir de entrar en países así”.
Aunque los detalles continúen siendo superficiales, el controvertido acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), que conectará EE.UU. a once socios comerciales de la región Asia-Pacífico, incluirá un capítulo sobre normas laborales, porque los negociadores americanos insisten en la cuestión, tal y como explica Elliott. Los fundamentos de las discusiones actuales de la TPP fueron lanzados por el Acuerdo Económico Transpacífico de Asociación Económica negociado en 2005 por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, que incluían un memorándum de comprensión que ratificaba el compromiso de las partes con las normas principales de la OIT y creaba un foro de discusión sobre cuestiones laborales, pero sin obligaciones vinculantes.
Otros acuerdos comerciales en los cuáles EE.UU. no participa y que vinculan los futuros socios en la TPP presentan pocas referencias —cuando las presentan— a esas cuestiones, además de cláusulas sobre desplazamiento temporal de trabajadores, pero esa es otra cuestión y no trata de los derechos en el trabajo cubiertos por las normas de derechos laborales, observa Elliott. “Como los países en desarrollo actuaron de forma colectiva, consiguieron bloquear las iniciativas de EE.UU., por eso hay sólo una cláusula limitada en las reglas de comercio internacional que trata de forma explícita de normas laborales”, añade Elliott, autora de un libro que será lanzado en breve: “La asociación Transpacífico: la búsqueda de calidad en un acuerdo comercial del siglo XXI” [The Trans-Pacific Partnership: The Quest for Quality in a 21st Century Trade Agreement].
¿La inclusión de Vietnam en la TPP puede acabar minando las perspectivas de los países de América Central de expandir sus mercados en EE.UU.? Irónicamente, observa Kotschwar, Vietnam es una de las potencias emergentes en el sector de textiles que hizo amplias reformas económicas y no padece la violencia o la inestabilidad política endémica en muchas repúblicas centroamericanas. ¿La estabilidad de Vietnam puede atraer muchas de las empresas de trabajo intensivo temerosas de invertir en América Central? Algunos gobiernos centroamericanos están muy preocupados en conceder preferencias comerciales de la TPP al Gobierno vietnamita, dice Kotschwar, sin embargo queda en el aire una pregunta fundamental: ¿el estado socialista de Vietnam, de un sólo partido, será capaz de poner en práctica derechos laborales genuinos que satisfagan a los defensores de los derechos laborales?
Implicaciones económicas
¿Podemos decir que las afirmaciones de los gobiernos centroamericanos de que trabajarán para cumplir el acuerdo no pasan de ser una farsa? “La situación laboral había llegado a un punto en que muchos pensaban: si esa conducta escandalosa persiste y no sucede nada para acabar con ella, entonces el FTA no será digno ni del papel en que ha sido escrito”, dice Bellace.
A ejemplo de Kotschwar y Elliott, Bellace cree que Colombia ha hecho algún avance en sus esfuerzos para adecuarse a los compromisos de protección de los derechos laborales. “En primer lugar, la situación en general en Colombia en lo que se refiere al estado de derecho o a la ley y al orden ha mejorado, lo que tuvo consecuencias positivas para la situación del país”, nota Bellace. “Pero no creo que Guatemala haya mejorado mucho, lo que, probablemente, hizo que la Oficina del Representante Comercial de EE.UU. (USTR) dijera en 2013 que requeriría arbitraje contra Guatemala”, lo que podría llevar a sanciones contra el Gobierno de aquel país en un proceso inaudito en el ámbito del CAFTA.
Aunque las cláusulas del capítulo de derechos laborales del CAFTA no hayan sido capaces de desencadenar un boom en las inversiones extranjeras en la región, y no hayan tampoco destruido las economías locales, la región ha disfrutado por lo menos de un beneficio, dice Kotschwar. Con la implantación inminente del primer proceso de arbitraje del CAFTA, “existe ahora un proceso que arroja luz sobre cláusulas laborales inadecuadas”.
Tanto los defensores como los oponentes de los acuerdos de derechos laborales han buscado promover de forma excesiva sus argumentos, observa Elliott. “Los defensores del libre comercio dicen que el comercio estimula el crecimiento, lo que, por su parte, tiene como resultado salarios más elevados y mejores condiciones de trabajo, y añaden que no hay necesidad de prestar atención especial a normas laborales en los acuerdos comerciales”, dice Elliott. “Por otro lado, los defensores de las normas laborales, liderados por los sindicatos y por los grupos de derechos humanos, dicen que la competencia para atraer inversiones extranjeras o para conquistar una cuota mayor del mercado de exportación hace que los países supriman las normas laborales o, como mínimo, que no las toquen, teniendo como resultado una ‘carrera al fondo del pozo’”. Sea cual sea la visión que se tenga de las normas laborales, la mayor parte de los gobiernos de países en desarrollo y defensores del libre comercio se oponen a la inclusión de normas laborales como obligaciones a ser aplicadas en los acuerdos de comercio por temor a que las cláusulas sean sensibles a abusos motivados por el proteccionismo.
Es especialmente difícil aislar el impacto económico de las cláusulas de derechos laborales sobre inversiones extranjeras y el desarrollo económico, añade Kotschwar, ya que los pactos no fueron totalmente implementados hasta 2009, durante la crisis financiera global. “La crisis fue un factor que las multinacionales no podían prever” cuando hicieron sus planes de inversiones en América Central, señala Kotschwar. Media década después de la introducción del CAFTA, todas las naciones de América Central participantes en el pacto -con la única excepción de Costa Rica- continúan en el tercio inferior del Índice de Competitividad Global 2014 del Foro Económico Mundial.
Pero, según Elliott, “son pocas las evidencias convincentes de una carrera en dirección al fondo del pozo en lo que se refiere a las normas laborales, o de abusos proteccionistas entre comercio y mano de obra dondequiera que existan”. Elliott dice que el impacto de los patrones más elevados de competencia es más complejo de lo que generalmente se supone, porque “cualquiera de los costes más elevados de conformidad que ocurran son, con frecuencia, compensados por la mayor productividad. Tampoco cerca de dos décadas de experiencia con condiciones de derechos laborales en las Preferencias del Sistema Generalizado de EE.UU., o la serie de acuerdos comerciales de EE.UU., sirven de apoyo para el temor de que las sanciones comerciales para la aplicación de normas laborales puedan generar abusos proteccionistas.
En el caso del CAFTA, introducido entre 2007 y 2009, los economistas concuerdan que es difícil evaluar si la inclusión de acuerdos de derechos laborales en ese pacto tuvo algún efecto sobre la tasa decepcionante de atracción de inversiones extranjeras por parte de las naciones pertenecientes al CAFTA en los años siguientes. Aunque el impacto directo de las cláusulas de derechos laborales sea difícil de medir en vista de los numerosos factores involucrados en el crecimiento de esos países, ellas ciertamente mostraron que no son ninguna panacea. “En lugar de promover conflictos, las normas laborales y la globalización pueden crear sinergias positivas”, observa Elliott. “El comercio puede contribuir al crecimiento, y los empleos que crea son, en general, mejores que los creados por la agricultura o por el sector informal, pero él está igualmente asociado a la mayor desigualdad de renta”.
