En el país, los primeros proyectos hechos en llave entre el sector público y el privado se empezaron a adelantar en los años noventa, enfocados en los puertos marítimos, a partir del Gobierno de César Gaviria y la apertura económica que promovió.
Para que Colombia y otros países de América Latina cierren la brecha en infraestructura que existe en comparación con economías más desarrolladas, se calcula que es necesario que inviertan cerca del 5% de su Producto Interno Bruto (PIB) en proyectos de ese sector por varios años. Nacionalmente, esa cifra se mueve entre el 2,7% y el 3%. En medio de la apretada situación fiscal que vive la mayoría de la región, incluida Colombia, organismos como el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) han señalado las alianzas público-privadas (APP) como una alternativa adecuada para que la falta de recursos públicos no frene el adelanto de nuevos proyectos.
En concepto de CAF, las APP “representan fondos adicionales para los gobiernos, más allá de los recursos públicos, para invertir en proyectos de desarrollo y, al mismo tiempo, incorporan el conocimiento técnico y gerencial del sector privado, aportando valor agregado y mayor eficiencia técnica”. Más recientemente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó un estudio en el que muestra que efectivamente las APP se han convertido en un modelo adoptado por los países de la región y que ha requerido de la formulación de marcos legales y una institucionalidad especializada.
En el país, los primeros proyectos hechos en llave entre el sector público y el privado se empezaron a adelantar en los años noventa, enfocados en los puertos marítimos, a partir del Gobierno de César Gaviria y la apertura económica que promovió. En lo que a vías se refiere, “ha sido un proceso un poco duro, porque las primeras concesiones tuvieron muchos problemas: el Estado se quedó con los riesgos y costos, la demanda estaba mal estimada y al Gobierno le tocó girar mucho presupuesto para la primera generación”, afirma Pablo Roda, experto en temas de transporte.
A partir de 2011 comenzó una transformación que ha impulsado estrategias como las vías de cuarta generación del Gobierno, con el reemplazo del Instituto Nacional de Concesiones por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). A eso se sumó la ley de APP (1508 de 2012), que introdujo cambios en la contratación, prohibió anticipos y evitó “que las adjudicaciones se dieran a ‘precios depredadores’ (ofertas extremadamente bajas, con miras a posibles renegociaciones-adiciones)”, de acuerdo con la ANIF. Luego vino la ley de infraestructura de 2013, que se ocupó de “los cuellos de botella del traslado de redes de servicios públicos y la compra de predios (expropiación por vía administrativa)”, agrega la ANIF.
De acuerdo con la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), hay un cálculo que indica que del total de inversión que se destina hoy a infraestructura (cerca de 3% del PIB), casi 50% –entre cuatro y cinco billones de pesos al año– es de origen privado y la otra mitad es de origen público. La CCI resalta que la magnitud de esa inversión anual es equiparable con lo que costó todo el programa de infraestructura de la primera administración del expresidente Álvaro Uribe. Sobre el reto de alcanzar un 5% del PIB en inversión, como señalan organismos como el BID, advierte la Cámara, es posible, pero no en el corto plazo, dada la situación fiscal del país.
Según el Banco, Colombia hace parte de los países que tienen una estructura relativamente descentralizada en la formulación de alianzas público-privadas, al igual que México o Brasil, con una participación del Departamento Nacional de Planeación, un análisis de riesgos de los proyectos por parte del Ministerio de Hacienda y los ministerios contratantes, que en el caso de la infraestructura y las obras públicas corresponde al Ministerio de Transporte y su entidad adscrita ANI.
Esa tendencia descentralizada para los proyectos, dice el BID, ha hecho que países como Colombia creen “unidades de promoción y estructuración de proyectos en los bancos públicos de desarrollo” o “fondos o corporaciones con el mandato de promover y estructurar las APP”, como ocurre nacionalmente con la Financiera Nacional de Desarrollo (FND), creada también en 2011. Esta hace las veces de financiador, pero también de estructurador en programas de infraestructura social para educación y salud. A finales de 2016, de hecho, la FND firmó un contrato con la Secretaría de Salud de Bogotá para construir hospitales.
En definitiva, para el BID, los retos de las APP en América Latina aún tienen que ver, entre otras cosas, con el análisis de riesgos y la determinación de qué proyectos deben ser prioridad. Para la Cámara, es fundamental que la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte, creada por decreto en 2014, entre en funcionamiento, para gerenciar el plan maestro de transporte presentado en 2015, con el que se pretende direccionar la priorización de proyectos.
Advierte, además, que uno de los errores más comunes es ejecutar en APP aquello que no es rentable bajo ese modelo. En concepto de la CCI, una APP es adecuada siempre y cuando la recuperación de la inversión y los beneficios se puedan obtener en lo que dure la concesión, que puede ser máximo 30 años en Colombia. Es decir, un proyecto como una vía terciaria, generalmente de bajo flujo, no es conveniente a través de una APP, sino que es el tipo de responsabilidades que deben recaer enteramente en el Estado.
