La capacidad, o no, de Petrobrás de operar sola una región tan vasta es una discusión que será más objetiva cuando Brasil haga, en noviembre, la primera subasta para la explotación de los bloques del presal bajo la vigencia de la nueva ley.
Wharton. El anuncio, en 2007, de que Petrobrás había encontrado una reserva gigantesca de petróleo en el litoral sudeste de Brasil fue motivo de euforia en el mayor país de América del Sur. Con reservas recuperables estimadas de entre cinco y ocho mil millones de barriles de petróleo, el descubrimiento del llamado campo de Tupi fue el mayor del mundo en casi una década y el mayor de las Américas desde el descubrimiento del campo de Cantarell, en México, en 1976.
El descubrimiento de las reservas en Brasil prometía ser, además, el primero de muchos. El campo de Tupi confirmó la existencia de una capa subterránea de sal que se extiende cientos de kilómetros a lo largo de la costa brasileña y bajo la cual se estima que hay reservas colosales de petróleo del orden de 50 a 150 mil millones de barriles.
Esos volúmenes inmensos de petróleo que se conocieron como "presal", después de explorados, colocarán a Brasil en los primeros puestos de la lista de productores mundiales de petróleo, transformando así una economía que era vulnerable a las subidas abruptas de los precios del petróleo importado en país exportador. Petrobrás planea elevar su actual producción diaria de cerca de dos millones de barriles a 5,2 millones en 2020.
En la época del hallazgo, el presidente Luiz Inácio Lula da Silva bromeó diciendo que el descubrimiento del campo de Tupi era prueba de que Dios era realmente brasileño, tal y como se suele decir en el país. El petróleo es el "pasaporte al futuro", dijo la sucesora de Lula, la presidente Dilma Rousseff. Petrobrás eclipsaría a rivales del tamaño de Exxon y de Shell. Se decía que Brasil sería admitido en el cartel de la OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo).
Todo ese entusiasmo, sin embargo, ha ido desapareciendo con el tiempo. El campo de Tupi —ahora rebautizado como "Campo de Lula"— ya ha comenzado a producir, así como otros campos del presal de la cuenca de Santos. Pero Petrobrás tiene dificultades para alcanzar las metas de producción.
Para obtener el capital necesario para la explotación de las reservas presal encontradas, la empresa se vio obligada a asumir préstamos que la convirtieron en la compañía más endeudada del mundo. Al mismo tiempo, no ha habido ninguna nueva subasta en el área presal para su exploración. La mayor parte de la "mina de oro" —tal vez más del 70% de ella— aún espera ser descubierta.
La culpa del atraso la tiene en gran medida el gobierno. Los críticos lo acusan de extralimitarse. Después de que la magnitud del presal quedara clara, el gobierno decidió aumentar el control sobre el sector en un ejemplo más de cómo el nacionalismo vinculado a los recursos naturales se ha extendido por el mundo durante el actual superciclo de commodities impulsado por China. Eso ha tenido dos consecuencias. La primera de ellas fue la tardanza observada en las obras de explotación de la región del presal. Después del descubrimiento del campo de Tupi, el gobierno suspendió rápidamente las subastas de las áreas que estaban siendo ofrecidas a las compañías de petróleo para su explotación. A continuación, se replantearon las leyes del petróleo.
Dada la lentitud de la burocracia del gobierno brasileño, el proceso se alargó durante varios años hasta ser aprobado por el Congreso.
Una vez aprobada la nueva legislación el año pasado, se pudo comprobar que Brasil cambió el régimen tradicional de concesión, en que las empresas pagaban royalties por el petróleo extraído, introduciendo una estructura de participación en la producción en todas las futuras regiones del presal que se subasten. En el futuro, el gobierno pagará a las empresas que operen en esas áreas por la extracción del petróleo, que continuará siendo propiedad de la nación brasileña.
El gobierno decidió también convertir a Petrobrás —que cotiza en bolsa, pero es controlada por el Estado— en el principal instrumento de ese control más amplio. Según la nueva legislación, Petrobrás se quedará al frente de los trabajos en la región del presal. Todos los futuros bloques de explotación presal serán operados exclusivamente por ella con derecho a la participación de, como mínimo, un 30% en cada bloque. Por tanto, prácticamente todas las plataformas serán gestionadas por Petrobrás.
Regulación estándar o nacionalismo. Para las autoridades, la nueva legislación tiene sentido. "El régimen de concesión era el correcto para un Brasil donde el riesgo de explotación del petróleo era elevado. Pero, en la región del presal, hay mucho petróleo y el riesgo de explotación es bajo. En todo el mundo, en casos así, se recurre a contratos de participación en la producción, en vez de concesiones", dice Haroldo Lima, ex director general de la ANP (Agencia Nacional de Petróleo), que presidió la comisión responsable de la elaboración de la nueva ley.
Lima dice que la decisión de convertir a Petrobrás en el único operador de la región del presal tuvo como objetivo aprovechar el conocimiento geológico y operacional que la compañía tiene del área. Pero los críticos de la nueva legislación dicen que peor que la tardanza para aprobar la ley es la sujeción de las reservas al nacionalismo que la ley trae consigo. Para ellos, eso dificultará los trabajos en esa inmensa reserva natural.
"Los políticos brasileños creyeron que habían ganado por fin el 'premio gordo' y que todo conspiraba a su favor, por eso podían dictar los términos de la industria", dice Norman Gall, director del Instituto Fernand Braudel de São Paulo. "Sin embargo, es imposible que Petrobrás sea responsable de la operación de todas las nuevas concesiones en aguas profundas con una participación mínima del 30%", agregó.
Para Gall y otros críticos, el gobierno está exigiendo demasiado a Petrobrás. La región del presal, un área extensa de aguas ultra profundas, está siendo comparada a los campos de petróleo del Mar del Norte, cuyo desarrollo sólo fue posible gracias a décadas de esfuerzos de decenas de empresas.
"Petrobrás no tiene dinero ni personal para afrontar sola esa tarea. Brasil quiere hacer lo que nadie ha hecho jamás en diez años, y con una mano de obra cuyas habilidades carecen de entrenamiento", observa Gall.
La capacidad, o no, de Petrobrás de operar sola una región tan vasta es una discusión que será más objetiva cuando Brasil haga, en noviembre, la primera subasta para la explotación de los bloques del presal bajo la vigencia de la nueva ley. Se pondrá a prueba, entonces, por primera vez, el apetito de las empresas internacionales de petróleo: ¿estarán dispuestas a trabajar con Petrobrás en la condición de socio minoritario?
El gobierno espera que el interés sea grande, principalmente por parte de los consumidores de petróleo de Asia, cuyo número es cada vez mayor, sobre todo en China, que participará en la operación básicamente como inversor en los consorcios dirigidos por Petrobrás. Pero aunque esos consorcios se vuelvan realidad, las nuevas leyes continuarán dificultando el desarrollo de las áreas a explorar, dicen los críticos.
"La nueva estructura no es propicia para la participación de un número elevado de empresas operando en las regiones inexploradas del presal, que requieren el dominio de técnicas complejas", dice Christopher Garman, director de Eurasia Group y analista jefe del grupo en Brasil.
"El gobierno optó por un modelo que, en el fondo, acaba con la competencia en el sector de la extracción. Decidió que restringirá el desarrollo de ese recurso fabuloso a las limitaciones operacionales y financieras de una única empresa. Es la receta apropiada para avances mucho más lentos, de un ciclo de inversiones mucho más pausado".
Incluso Lima, hoy jubilado de la ANP, se pregunta si sería realmente acertada la decisión de poner sobre Petrobrás una responsabilidad tan grande como la del presal. "Las primeras rondas de la subasta de los bloques del presal bajo la nueva legislación tendrán lugar este año. Veremos entonces hasta qué punto las empresas estarán interesadas en participar como socias minoritarias. Es posible, sin embargo, que tengamos que revisar la legislación en caso de que se compruebe que Petrobrás está sobrecargada".
¿Demasiado tarde para una reforma? Esto, sin embargo, tendrá un coste político. Los proyectos de ley que replantearon la legislación del petróleo en el país fueron enviados al Congreso en agosto de 2009. La pieza final de la nueva estructura se aprobó a finales del año pasado y ahora es el centro de una disputa constitucional que podrá terminar en el tribunal supremo del país. Someter esas leyes incómodas a una nueva evaluación puede atrasar aún más los trabajos de explotación del presal. El gobierno sólo estará dispuesto a cambiar la ley en el momento en que no tenga otra alternativa que admitir que se equivocó.
"La persona más identificada con la nueva estructura del petróleo es la presidente Dilma Rousseff", dice André Pereira César de la empresa de servicios de consultoría política CAC de Brasilia. "Ella supervisó la comisión que elaboró los cambios. Dilma era presidente de Petrobrás cuando la ley fue aprobada, por lo tanto cualquier cambio en la nueva ley sería admitir que se equivocó al despreciar las críticas hechas al proyecto. Por eso, es difícil imaginar cualquier cambio en la ley, por lo menos no antes de su campaña para la reelección el año que viene".
Eso coincidiría con la prueba decisiva del nuevo sistema: ¿Petrobrás será capaz de responder al crecimiento ambicioso proyectado hacia el sector a partir de 2015? Pero, en vez de elaborar leyes nuevas, una posible solución sería permitir que hubiera un nivel de flexibilidad en su interpretación de tal manera que no fuera preciso replantearlas, observa Felipe Monteiro, profesor de Estrategia de INSEAD e investigador invitado del Centro Mack de Innovación Tecnológica de Wharton.
"La cuestión debe ser interpretada pensando en el contexto brasileño", dice Monteiro. "Las leyes se escriben de una manera, pero se pueden interpretar de otra. Creo que la intención de dejar todo por cuenta de Petrobrás tenía como objetivo que ella fuera una especie de guardiana. Pero es preciso analizar la forma en que se introducirá la ley. No me sorprendería si Petrobrás comenzara a subcontratar buena parte de su responsabilidad operacional, o lo hiciera en una operación conjunta. Es preciso esperar para ver si habrá flexibilidad en ese monopolio, es decir, si Petrobrás se encargará sólo de supervisar los trabajos".
Tal estrategia tendría a su favor el hecho de que la nueva legislación es sólo una ley ordinaria. Brasil no tendría que pasar por todo el proceso complejo de hacer una enmienda a la constitución para alterar la ley del sector petrolero, tal y como ocurre en México.
Revolución en el mercado energético. Esa flexibilidad podrá ser especialmente necesaria porque, desde el anuncio del descubrimiento del campo de Tupi, el mercado global de energía ha experimentado una revolución. En 2007, había pocas oportunidades de explotación para las compañías internacionales. El exceso de confianza del gobierno brasileño en la época se debía, como mínimo, a una evaluación precisa de un sector mundial del petróleo con oportunidades limitadas para las empresas.
Pero, desde entonces, la revolución liderada por EE.UU. en el segmento de tight oil (petróleo proveniente de reservorios con baja porosidad y permeabilidad) y shale (petróleo producido directamente de la roca madre) cambió el escenario mundial. EE.UU. está reduciendo las importaciones en el sector energético y redirigiendo ese capital a la explotación en las cuencas norteamericanas.
"La revolución técnica derivada de la explotación del tight oil y del shale acentuó aún más el impacto de las malas decisiones que Brasil tomó al elaborar la nueva legislación del sector del petróleo", dice Garman, de la empresa de consultoría Eurasia.
"El gobierno acertó en 2007, porque estaba en ventaja respecto a las compañías de petróleo. Ahora, sin embargo, la situación es muy diferente. Las empresas del sector ya no están tan interesadas en Brasil como antes. El gobierno ya no está en una posición tan ventajosa".
La experiencia revolucionaria de EE.UU. en la explotación del tight oil y shale ofrece un contraste preocupante con la forma mediante la cual el gobierno brasileño pretende lidiar con la explotación del presal. La revolución en el sector energético de EE.UU. ocurrió muy deprisa, en parte porque había muchas empresas diferentes compitiendo unas con otras en el intento de imaginar la mejor manera de explorar esos recursos no convencionales. Esos mismos avances están teniendo lugar ahora en otras partes del mundo y pueden presionar el precio del petróleo. Las posibles consecuencias de eso son serias para Brasil, ya que la explotación de las reservas del presal es cara.
"La tecnología está cambiando. En EEUU, la nueva tecnología empleada en la extracción del tight oil y del shale puede influir en el precio del petróleo, que caería, lo que sería un problema", dice Lima.
Las dudas surgidas acerca de la estructura del sector del petróleo en Brasil demuestran la debilidad del Congreso del país, que se apresuró a aprobar la ley sin discutirla lo suficiente, dicen los críticos. Las propuestas del gobierno fueron aprobadas con poco debate acerca de sus consecuencias.
"El Congreso apenas discutió las exigencias que la nueva legislación representaría para Petrobrás. En lugar de eso, las discusiones más acaloradas giraron en torno a la división de los royalties entre los estados y municipios brasileños", dice Gall. "Eso es fruto de la falta de conocimiento de un sector tan fundamental. En el Congreso americano, hay comisiones especializadas en energía con equipos propios de profesionales, y tanto los miembros de la comisión como los equipos se vuelven especialistas en el asunto. En Brasil, hay un grupo central que asesora al Senado —gente brillante, muy bien remunerada—, pero, aparentemente, sin mucha influencia".
Mientras, así como los políticos colocan sobre los hombros de Petrobrás el enorme peso de la explotación del presal, ellos, al mismo tiempo, reducen su capacidad de hacerlo. Actualmente, la empresa está obligada a vender gasolina importada por debajo del precio de coste mientras el gobierno mantiene los precios bajos en un intento de contener el aumento de la inflación. Con una flota de vehículos en rápida expansión, la demanda de combustible es mayor que la oferta de las refinerías brasileñas, lo que ha costado a Petrobrás miles de millones de dólares todos los años. En 2012, por primera vez en 13 años, la empresa registró pérdidas trimestrales por primera vez, perjudicando aún más su capacidad de poner en práctica el mayor plan de inversión corporativo del mundo: gastar US$236.700 millones hasta 2017, teniendo en cuenta que buena parte de ese dinero es prestado.
La política de precios del Gobierno puede ser también otra barrera a las inversiones extranjeras en el presal. "Los inversores temen que si no tuvieran libertad para fijar los precios del producto que están vendiendo, ¿qué más puede suceder? El Gobierno no tiene la intención de romper contratos ni de bloquear la inversión extranjera. Pero controles de ese tipo tienen un impacto negativo indirecto sobre las inversiones", observa Monteiro.
El éxito de la subasta de los bloques del presal en noviembre podría, después de tantas tardanzas, inyectar un nuevo ánimo en el escenario del presal brasileño. Pero la subasta dejará también a Petrobrás más cerca del momento de la verdad: el momento en que la empresa intentará, por cuenta propia, explorar una de las mayores y más nuevas regiones petrolíferas vírgenes del mundo.
