El Banco Mundial necesita una política de derechos humanos más consistente en vista de la pluralidad de interpretaciones que se dan en su seno, sin embargo la cultura organizacional de la institución ha contribuido a que no se preste la debida atención al tema.
¿Son los derechos humanos un valor intrínseco, un conjunto de libertades individuales que deben ser protegidas como fines en sí mismas? ¿O son el medio para alcanzar un fin, un camino rápido para el desarrollo económico, la paz y la prosperidad? Un abogado tal vez defienda la primera posición; un economista, la segunda. Si el asunto estuviera siendo discutido en el Banco Mundial, la posición del economista probablemente se impondría.
El Banco Mundial necesita una política de derechos humanos más consistente en vista de la pluralidad de interpretaciones en conflicto sobre el asunto dentro de la institución, observa Galit A. Sarfaty, profesora de Estudios jurídicos y de Ética en los negocios de Wharton. La cultura organizativa del banco —que incluye su estructura de gestión, sistema de incentivos, proceso de toma de decisiones y dinámica interna de poder— ha contribuido a que no se preste la debida atención a los derechos humanos, dice Galit. En su ensayo, "Por qué la cultura es importante en las instituciones internacionales: la marginalidad de los derechos humanos en el Banco Mundial" (Why Culture Matters in International Institutions: The Marginality of Human Rights at the World Bank), Sarfaty va más allá de las explicaciones convencionales y dice por qué el mayor acreedor mundial de los países en desarrollo todavía no ha puesto los derechos humanos en el primer lugar de su lista de prioridades.
Las explicaciones convencionales generalmente apuntan hacia los Estatutos (Articles of Agreement) del banco, que prohíben la actividad política y permiten sólo consideraciones económicas en su toma de decisiones. De acuerdo con Sarfaty, sin embargo, no son las limitaciones jurídicas sino las discrepancias entre los equipos del banco los que mantienen los derechos humanos fuera del foco de atención. "En el estudio sostengo que los obstáculos burocráticos impiden al banco adoptar una política de derechos humanos", dice ella. "Mi estudio identifica, como factor fundamental, el conflicto de especialización entre los miembros de los equipos y, en particular, las lagunas de interpretación entre abogados y economistas de lo que son derechos humanos y la justificación de su importancia para la misión del banco”.
El significado del estudio de Sarfaty va más allá de los derechos humanos en el Banco Mundial. Al penetrar en la política interna del banco, ella muestra cómo la cultura de una organización puede acelerar o impedir el avance de una idea importante. En consecuencia, para que haya cambio, ya sea en una organización internacional o en una empresa, la estrategia adoptada será más exitosa si es ejecutada de manera que se ajuste a la cultura y a las normas de la empresa.
División histórica. Sarfaty analizó la cultura organizativa del banco en su disertación de doctorado en antropología. Ella hizo una investigación etnográfica de campo en la sede del banco en Washington, D.C., durante cuatro años, de 2002 a 2006.
Las entrevistas realizadas con más de 70 trabajadores —inclusive con James Wolfenson, ex-presidente del Banco Mundial— revelaron una burocracia "repleta de conflictos internos". Las tomas de decisión se frenan casi siempre en la máxima jerarquía, donde 24 directores ejecutivos representantes de los Estados miembros tienen muchas dificultades para alcanzar acuerdos.
"Tradicionalmente, el consejo siempre ha estado profundamente dividido en relación a cuestiones sobre los derechos humanos", dice Sarfaty. "Algunos Estados miembros, como China y Arabia Saudí, se oponen vehementemente a la adopción de una agenda explícita de derechos humanos [...] Otros, como India y Brasil (países de renta media responsables de una parte sustancial de los ingresos del banco), temen que los derechos humanos puedan elevar los costes de transacción de los préstamos [...] Como el consejo sólo funciona por consenso, los desacuerdos en cuestiones relativas a los derechos humanos simplemente tienen como resultado la inacción".
La mayor parte de los directores ejecutivos del banco cumplen un mandato de sólo uno o dos años y dependen del know-how de los gerentes. Eso pone buena parte del verdadero poder del Banco Mundial en manos de burócratas que, con frecuencia, se dividen en campos antagónicos según sus antecedentes profesionales. "Constaté que el historial académico es una de las fuentes más fuertes de identificación de los equipos, y es también motivo de una profunda división interna", observa Sarfaty. "Los especialistas discuten quienes tienen autoridad y control jurisdiccional sobre cuestiones específicas como, por ejemplo, los derechos humanos. Una de las divisiones más profundas es la que separa a economistas de no economistas, principalmente economistas de abogados".
Los choques internos de cultura acabaron superando a las fuerzas externas que, si no fuera por eso, habrían persuadido al banco de que adoptara una agenda sobre derechos humanos. Esto incluye la presión de organizaciones de la sociedad civil, la adopción de agendas de derechos humanos por otras instituciones que trabajan en la reducción de la pobreza, como el Programa para el Desarrollo (Pnud) y el Fondo para la Infancia (Unicef), ambas patrocinadas por las Naciones Unidas, así como la tendencia cada vez más fuerte entre los bancos comerciales y las empresas privadas para tratar las cuestiones de los derechos humanos de forma más abierta.
Los defensores de los derechos humanos dentro del banco también encuentran difícil hacer avanzar la agenda de los derechos humanos. Una comisión de la institución compuesta por gente de todas las áreas del banco intentó, entre 2002 y 2004, crear, sin éxito, una política de derechos humanos en el banco, y un dictamen jurídico sobre derechos humanos, redactado en 2006, circuló poco y tuvo un impacto limitado.
“Mis entrevistas muestran que el factor que hizo que los intentos realizados entre 2002 y 2004 fallaran se debió a un conflicto de especializaciones", observa Sarfaty. "Los miembros de la comisión se quejaron de la dificultad de llegar a un consenso entre personas de diferentes sectores y antecedentes académicos que tenían puntos de vista distintos sobre la definición e interpretación de lo que son los derechos humanos en el contexto de las operaciones del banco. El personal de orientación teórica (que destacaba la necesidad de incluir los derechos humanos en las negociaciones) entró en conflicto con los individuos de mentalidad más pragmática, preocupados, sobre todo, por cuestiones operativas y con la necesidad de hacer concesiones entre diferentes derechos en proyectos de presupuesto limitado. Un trabajador familiarizado con los hechos dijo que la imposibilidad de crear una estrategia de derechos humanos no se debía a la resistencia del consejo o de la gerencia senior sino a 'disputas entre territorios".
Economistas frente a tecnócratas. En el Banco Mundial, el territorio de los economistas es uno de los más poderosos. Como los empleados del banco vienen de 160 países diferentes y tienen una formación profesional que va de la ingeniería a la economía, los economistas constituyen la subcultura dominante en la organización, ya que sus conocimientos son considerados esenciales para la misión del banco de reducir la pobreza y estimular el desarrollo económico.
“Los economistas ocupan la mayor parte de las posiciones de la gerencia senior (aunque no sean el equipo más numeroso del personal), y su línea de raciocinio prevalece en la institución, inclusive la forma en que definen el éxito de un programa de desarrollo", dice Sarfaty. "Esa forma de 'dominio del lugar de trabajo' desincentivó el debate inteligente entre las diferentes perspectivas académicas y dio origen a un sentimiento de inferioridad entre algunos no economistas (...) Especialistas en otras disciplinas casi siempre se ven obligados a traducir sus escritos y su discurso en argot económico y cuantificar sus observaciones para que sus ideas tengan legitimidad".
Por el contrario, los abogados son considerados en el banco como tecnócratas cuya función principal consiste en preparar los contratos de préstamo. Pocos son líderes de equipos de proyectos o tienen un papel influyente, con excepción del consultor jurídico general. “En el pasado, la defensa de los derechos humanos hecha por los abogados no prosperó porque su postura era, en parte, jurídica, y no económica”, dice Sarfaty.
“Los abogados parten siempre de un raciocinio intrínseco según el cual los derechos humanos son indivisibles, valorándolos como fines en sí mismos", dice la investigadora. "Su formación los lleva a definir los derechos humanos como obligaciones jurídicas cuya legitimidad procede de ley internacional. Muchos economistas, sin embargo, trabajan con un raciocinio instrumental, es decir, ellos valoran los derechos humanos como medio para alcanzar otros objetivos como, por ejemplo, el desarrollo económico".
Traducida en términos políticos, la estrategia jurídica de derechos humanos choca de frente con otra barrera burocrática: el sistema de incentivos del banco. De acuerdo con un trabajador del banco citado en el estudio, los empleados acumulan "puntos ficticios" siempre que consiguen cerrar un préstamo, y no por los resultados de un proyecto a largo plazo. "Las personas son ascendidas según el número de préstamos aprobados y el montante de dinero destinado a ellos", dice Sarfaty. "Como los proyectos financiados por préstamos necesitan muchos años para ofrecer resultados, los ascensos no están vinculados a la obtención de buenos resultados a largo plazo".
En consecuencia, los miembros de la plantilla se resisten a las políticas que pueden frenar la actividad de concesión de préstamos. El banco tiene, por ejemplo, varias políticas de "salvaguardias" operativas con el propósito de evitar posibles impactos sociales y medio ambientales negativos derivados de los préstamos. (Aunque no haya, de momento, ninguna política de salvaguardia sobre derechos humanos, varias políticas que están en vigor tratan sobre cuestiones relacionadas con ellos como, por ejemplo, la reubicación involuntaria). Sarfaty constató que el sistema de incentivo centrado en la aprobación de préstamos tenía como resultado, de forma indirecta, el no cumplimiento de las políticas de salvaguardias del banco.
"Aunque los trabajadores tengan que aplicar tales políticas a los países prestatarios, no suelen hacerlo con mucha regularidad", dice la investigadora. "El banco promueve las políticas de salvaguardias para dejar claro que se preocupa por las cuestiones medioambientales y sociales, sin embargo su sistema implícito de incentivos muestra que tales objetivos no están tan arraigados. En realidad, buena parte de los empleados ven en esas políticas barreras al préstamo, porque añaden limitaciones a las tareas que hay que cumplir y, con eso, reducen la eficiencia y las oportunidades de ascenso".
Derechos humanos y economía. Recientemente, algunos defensores de los derechos humanos dentro del banco adoptaron una postura diferente en relación a la agenda de derechos humanos, alejándose de la idea de una política ascendente minimizando, al mismo tiempo, la terminología jurídica empleada. "Esas personas defienden una estrategia que, por lo menos, sea capaz de encuadrar los derechos humanos en la perspectiva de los economistas. Es lo que llamo de 'ahorro de los derechos humanos', evitándose así encuadrarlos en la perspectiva jurídica", resalta Sarfaty. "La decisión de adoptar esa postura muestra que los abogados son conscientes de que los intentos anteriores de introducir esa agenda ha fallado, en parte, porque ellos evitaron la formación de un público favorable a los derechos humanos dentro del banco".
Los defensores de los derechos humanos están considerando adoptar una estrategia empírica que mediría el rendimiento de los derechos humanos con indicadores semejantes a los usados en las mediciones económicas, dice Sarfaty, en vez de seguir normas y obligaciones de contenido jurídico. También se propusieron proyectos piloto en lugar de una política que exigiera la aprobación por parte del consejo. "Después de varios años de defender de forma interna y externa una política institucional de derechos humanos, los partidarios de esa idea comenzaron a adoptar un enfoque a nivel país ", observa Sarfaty. Uno de los entrevistados partidarios de esa estrategia dijo que los trabajadores del banco "no deberían intentar la vía del proceso formal, porque el tiro saldría por la culata, por eso es importante llevar esa agenda adelante de forma discreta". Al introducir poco a poco los derechos humanos en la pantalla del radar del consejo del banco, los defensores internos de la idea podrán, de forma lenta, conquistar el apoyo de los compañeros y mostrar que tal estrategia añade valor.
Aunque sea demasiado pronto para decir si los nuevos esfuerzos serán exitosos, Sarfaty cree que el cambio de estrategia muestra que se ha progresado y tiene algo que enseñar a otras organizaciones. "El reciente proyecto de llevar los derechos humanos a una posición destacada en el banco trae consigo algunas lecciones sobre cómo introducir cambios en una organización", observa la investigadora. "Los defensores internos de la idea buscaron atraer a la subcultura dominante de los economistas encuadrando los derechos humanos en estructuras cuantificables y de valor pragmático, de manera que el banco pudiera alcanzar sus objetivos económicos. Hicieron un llamamiento para la adopción de una estrategia incremental de abajo arriba por medio de proyectos piloto desarrollados en todas las regiones del país, en vez de una política de arriba abajo [...] Tal estrategia constituye un medio potencialmente eficaz de llevar las normas de derechos humanos al día a día del banco".
Así como los abogados del Banco Mundial aprendieron a gestionar y a traducir su causa de modo inteligible al mundo de los economistas, quienes estén buscando cambios en su lugar de trabajo tal vez tengan más éxito tomando en cuenta la cultura de la organización, dice Sarfaty. "Cuando se quiere cambiar la política en el interior de una institución, es preciso introducir adaptaciones al tema que se quiere estudiar —ya se trate de derechos humanos, causas medioambientales, o lo que sea— para que se ajuste a la cultura de la empresa. El conflicto de competencia entre diferentes grupos de profesionales se aplica a todo tipo de cuestiones, y no sólo a los derechos humanos".
