La propuesta de Dina Boluarte ha causado polémica por su falta de discusión con otros actores políticos y la sobrecarga de proyectos que tendría el nuevo Ministerio. Pero analizar las experiencias de Chile, Argentina y Australia podría ampliar la baraja de oportunidades.

El pasado 28 de julio, Dina Boluarte, la presidenta de Perú, sorprendió a propios y extraños con un Mensaje a la Nación de cinco horas con motivo de las Fiestas Patrias del país andino. En medio de una enumeración monótona de proyectos, logró destacar una iniciativa: la creación de un Ministerio de Infraestructura. 

Se trata de una institución que busca fusionar 13 entidades ejecutoras de obras públicas de varios ministerios. El objetivo es que el Estado peruano disponga de mayor supervisión y menor demora en los trámites de construcción. Entre los organismos que serían absorbidos destacan entidades dedicadas al saneamiento urbano y rural, la construcción de centros educativos y médicos, vías de transporte, entre otros. 

Frente al proyecto, las figuras del gobierno de Boluarte se mostraron optimistas. Por ejemplo, el presidente del Consejo de Ministros, Gustavo Adrianzén, declaró que el nuevo ministerio “hará más eficiente al Estado peruano”. Sin embargo, los especialistas consultados por AméricaEconomía señalan que aparentemente, la creación de una cartera especializada en obras públicas centraliza su ejecución. Aunque en realidad, estaríamos frente a un caso donde se aplica el viejo refrán de “el que mucho abarca, poco aprieta”.

“Una reforma del Estado no se puede alcanzar meramente con la fusión de 13 entidades. Hablamos de programas y fondos de diferentes sectores que se están fusionando en un nuevo ministerio, con dos viceministerios. En realidad, se necesita una reforma del Estado integral que aborde cambios diferenciados en cada sector. Uno puede trabajar temas en salud, educación o transporte y todos ellos requieren una serie de reformas institucionales y la propuesta del gobierno no es integral”, declaró Manuel Glave, investigador principal del centro de investigación Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), para AméricaEconomía.

Asimismo, Glave opina que otro factor que brilla por su ausencia es la falta de una discusión previa para presentar el proyecto. El economista recuerda que entre las décadas de 1990 y 2000, Perú fue un “alumno aventajado” de la segunda generación de reformas estatales, propuestas por el Consenso de Washington.

De esta forma, a la privatización de empresas públicas y la consolidación del rol subsidiario del Estado, le siguió un nuevo marco legal que consistía en reglamentos de participación ciudadana, portales de transparencia y debates en torno a la rendición de cuentas. 

“Era inimaginable que en 2005 o 2009, un gobierno proponga una ley como el proyecto del Ministerio de Infraestructura, que carece de mecanismos de consulta y participación de otros actores como el sector privado,  grupos académicos, organismos de comunidades campesinas e indígenas, entre otros”, criticó Glave.

Para el académico no es novedad que la respuesta de los empresarios peruanos haya sido tardía, debido a que muchos no conocieron el texto de la propuesta hasta que se presentó el proyecto de ley. No sorprende entonces que Alfonso Bustamante, el presidente de la CONFIEP, principal gremio empresarial del país andino, recién se pronunció en contra del proyecto el pasado 3 de agosto. 

“Si hablamos de ejecución de obra pública y privada, existe mucha permisología que se repite, se va de un ministerio a otro (...). El problema no es el número de entidades, sino el número de procedimientos administrativos que se tienen. Recién a partir de eso se puede definir la creación de una nueva entidad”, declaró Bustamante para el diario local La República. 

En la misma línea, Stephani Maita, economista senior del Instituto Peruano de Economía (IPE), sostiene que la eficiencia en la ejecución de obras públicas se gana con procesos de reingeniería en las instituciones. 

“En este caso, para que el Ministerio de Infraestructura sea eficiente tendría que pensarse mejor cuales son los documentos o trámites necesarios que deben ejecutarse previamente a la ejecución de un proyecto de inversión como una carretera, puente o algo por el estilo. Pero además debería evaluarse qué recursos se usan dentro del ministerio, tanto en términos de personal como en otros gastos corrientes. Fusionar ministerios u organismos no necesariamente involucra esto”, expresó Maita para AméricaEconomía. 

LOS RIESGOS DEL NUEVO MINISTERIO 

No es la primera vez que el gobierno de Boluarte interviene en este sector. En octubre de 2023, se aprobó la creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), cuyas funciones abarcan la ejecución de obras emblemáticas en el territorio peruano así como prevenir el riesgo de desastres naturales. 

Resulta descabellado que a menos de un año de su implementación y sin el tiempo suficiente para evaluar su desempeño, las funciones de la ANIN sean asumidas por un ministerio que ya no sólo ejecutará grandes proyectos, sino también obras de menor inversión y envergadura. 

“Al final todos los proyectos se van a concentrar en una sola logística y oficina general de administración que va a comprar y licitar un puente, luego un colegio y después, un hospital. En la práctica, lo que estamos haciendo está generando un “cuello de botella” muy grande en la oficina de administración de este ministerio y eso me parece muy riesgoso”, declaró Mónica Muñoz-Nájar, coordinadora de proyectos y gestión pública del think tank Redes de Estudios para el Desarrollo (REDES) para AméricaEconomía. 

Muñoz-Nájar advierte que a corto o mediano plazo, el principal riesgo de un ministerio “acaparador” está vinculado a la operatividad de los proyectos involucrados. Pues según su punto de vista, siempre que el Estado peruano fusiona unidades ejecutoras, se pierde la velocidad de ejecución de ciertas iniciativas, sobre todo si hablamos de proyectos de ministerios con problemas serios como el sector salud, donde hay varios centros médicos paralizados. 

Como muestra, para agosto de 2023, el Ministerio de Salud peruano mantenía 23 obras hospitalarias en parálisis por un promedio de seis años. Entre las causas principales resaltan incumplimientos de empresas constructoras, conflictos sociales, corrupción e ineptitud para manejar fenómenos climáticos. La situación se agravaría con la nueva cartera tomando en cuenta que el proyecto de ley sostiene que demorará hasta 24 meses en organizarse, una situación que no garantiza la continuidad de las obras durante este periodo. 

Por otra parte, Stephani Maita cita un informe que va en la misma dirección. “De hecho, la Contraloría General de la República publicó un estudio relacionado a las unidades, que tienen mayores retrasos en términos de ejecución de obras paralizadas o no y muchas de estas van a ser absorbidas ahora por el Ministerio de Infraestructura. Entonces, en esa línea, habría que ver mucho qué es lo que se hará con el nuevo ministeriopara destrabar estos proyectos y asegurar que la asignación de obras y su ejecución sea verdaderamente eficiente”. 

CHILE Y AUSTRALIA: ¿MODELOS A SEGUIR?

Pese a estos pasivos, Muñoz-Nájar considera que el proyecto del Ejecutivo peruano podría replantearse en un modelo similar al del Ministerio de Obras Públicas de Chile. “Lo que hace el Ministerio chileno es concentrar las funciones de algunos ministerios más específicos. Por ejemplo, se ejecuta todo lo que pertenece al sector transportes, que incluye aeropuertos, puertos, vías fluviales y obviamente, carreteras y agua como represas, intercambios de trasvases, entre otros. No ve colegios ni hospitales, porque ya sería demasiado”, analiza la economista.

El éxito de la gestión del Ministerio de Obras Públicas chileno se ha visto reflejado en el hecho que la OCDE lo reconozca como una de las causas por las que el país austral ha podido desarrollar adecuadamente su infraestructura en los últimos 50 años. Su capacidad de gestión es tan amplia que en 2017, la propia OCDE reconoció que el 88% de la inversión pública en Chile se decide a nivel del gobierno central, contrastando con el 41% del promedio del resto de miembros. 

Hoy en día, a Perú incluso le cuesta sacar adelante obras en sectores esenciales como transportes y comunicaciones. “Obras como las carreteras, líneas de metro y redes departamentales son típicamente muy costosas y justamente por eso concentran buena parte de las brechas en el sector de infraestructura. Pero también ahora hay todo un proceso de adjudicación de colegios de alto rendimiento que también está en cartera desde hace años sin que se ejecute”, añade Maita.  

Por otro lado, Perú también puede encontrar respuestas en otros continentes para orientar al éxito a su futura cartera ministerial. Para Manuel Glave, el modelo australiano podría ser un ejemplo a seguir. 

“Allí lo que existe es un espacio intermedio entre la esfera de planificación e implementación. Esta última se asemeja a nuestra ANIN, donde un equipo técnico, que rinde cuentas tanto al Poder Ejecutivo como a la sociedad civil, define la viabilidad de los proyectos con una serie de filtros, incluyendo los de sostenibilidad y coordinación intersectorial”, describe. A la larga, este sistema reduce la cantidad de proyectos en cada ministerio.

¿QUÉ HAY DE ARGENTINA? 

Pero si hablamos del antecedente más reciente de un Ministerio de Infraestructura hay que dirigirse a Argentina. Cuando Javier Milei asumió el poder en diciembre de 2023, inauguró esta cartera como una de las siete que conservaría el gobierno libertario. Su creación implicó la fusión de tres ministerios: Obras Públicas, Transporte y Desarrollo Territorial y Hábitat. 

No obstante, Guillermo Ferraro, el flamante ministro renunció a fines de febrero de 2024, sin cumplir tres meses en el cargo. Acto seguido, bajo el pretexto de una “reducción de costos”, el gobierno de Milei disolvió la cartera de Infraestructura y delegó sus funciones y organismos al Ministerio de Economía, presidido por Luis Caputo. Pese a que la presidenta Boluarte citó al modelo argentino como una de sus inspiraciones para el proyecto de ley, los analistas opinan que son casos disímiles.

“Argentina atraviesa un proceso de ajuste fiscal importante, con miras a cumplir los compromisos que tiene con el Fondo Monetario Internacional. Entonces, la decisión de que el Ministerio de Economía absorba al de Infraestructura, responde a un tema de reducción de gastos. Mientras que el éxito de la propuesta peruana depende de qué tan bien se gestione una nueva cartera, que contaría con uno de los mayores presupuestos del Estado”, opina Maita.

Por su parte, Muñoz-Nájar considera que el gobierno peruano debería aprender de la relativa transparencia del proceso de fusión y eliminación de ministerios en Argentina. 

“Estas operaciones suelen generar una serie de paralizaciones en distintos servicios públicos. Aquí en Perú, es parte de los costos que uno asume cuando realiza reformas y el Estado debe llevarlo a cabo de forma responsable y transparente. Deben comunicar bien cómo la unión de dos ministerios será beneficiosa a largo plazo, pero que en el proceso, durante uno o dos años algunos servicios no estarán disponibles. Es algo que podemos aprender de Argentina”, sostiene.