El debate sobre la autonomía del Banco Central ganó fuerza en la primera vuelta de las elecciones presidenciales brasileñas. Sin embargo, muchos especialistas ponen en duda que sea una fórmula exitosa per se y la condicionan a los objetivos y metas económicas que Brasil debiera buscar.

El estatus del Banco Central rara vez se asoma como un tema electoral de peso, pero eso fue exactamente lo que ocurrió en Brasil durante las pasadas elecciones. La autonomía del BC terminó ganando contornos de pelea entre barras bravas en una final de campeonato, con ataques apasionados y radicalizados.

Quien trajo el tema a colación fue la candidata Marina Silva, que colocó la independencia formal y legal del Banco Central en su programa de gobierno. A pesar de haberla defendido en un comienzo, Dilma Rousseff se desmarcó de la propuesta y aprovechó el escenario para criticar duramente a Marina Silva. La autonomía, sostuvo, equivalía entregarles la política monetaria a los banqueros, un sector que despierta resistencia en muchos sectores del electorado.

Se dio así el escenario para una discusión y una polémica que, para muchos, ni siquiera se debió haber dado. Para José Francisco de Lima Gonçalves, economista jefe del Banco Fator, la independencia del Banco Central es un tema que debe madurar. “El hecho de que funcione en algunos países no significa necesariamente que pueda funcionar en otros”, afirma. El problema comienza por la falta de esclarecimiento de dos temas fundamentales: independencia de quién y para qué, afirma el economista.

Luiz Fernando Figueiredo, exdirector del Banco Central y socio fundador del fondo Mauá Sekular Investimentos, afirma que la independencia del BC es un avance institucional importante. Según Figueiredo, todos los países que lograron estabilidad económica e inflación baja aseguraron dicha independencia. Pide una Ley de Responsabilidad Monetaria similar a la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000, que por primera vez en la historia de Brasil condicionó los gastos del gobierno federal y de sus similares a nivel de estados y municipios a la recaudación tributaria de cada estamento.

“No se trata de aumentar el poder del Banco Central, sino de formalizar una aspiración de los últimos gobiernos e incluso de la primera campaña de Dilma Rousseff”, dice Figueiredo, recalcando que las metas del BC siempre serán definidas por el gobierno.

Cómo opera

El Banco Central de Brasil fue creado en 1964 como organismo autónomo vinculado al Ministerio de Hacienda. La Constitución de 1988 le dio la atribución de emitir dinero, pero le prohibió financiar al gobierno federal. Además estableció que su presidente y los directores serían nombrados por el presidente de la república, pero aprobados por el senado en votación secreta. El BC también tiene la misión de velar por la salud del sistema financiero y el funcionamiento adecuado del mercado cambiario.

El BC actual data de 1999, cuando el gobierno de Fernando Henrique Cardoso debió defender el Plan Real, el exitoso programa que eliminó la hiperinflación crónica que afectaba al país, de fuertes ataques contra el tipo de cambio. El expresidente del BC Armínio Fraga explicó, en su libro Diez años de metas de inflación 1999-2009, que el ancla cambiaria utilizada para estabilizar la nueva moneda (el real) “se vio amenazada por una coyuntura global adversa y por una política fiscal frágil”. Pese a que el gobierno de Cardoso, que iba a la reelección, anunció un importante ajuste fiscal antes de las elecciones presidenciales de 1997, las presiones sobre el tipo de cambio se redoblaron. Cardoso fue reelegido con un amplio margen sobre Lula y resistió durante todo 1998, pero finalmente debió ceder al mercado y dejó que el real flotara libremente. “Las expectativas de inflación se desanclaron”, cuenta Fraga.

En ese contexto surgió la propuesta de tomar el sistema de metas de inflación, surgido en Nueva Zelanda en 1990, y que habían adoptado con éxito Suecia y Gran Bretaña. Según Fraga, la decisión se tomó en un contexto de crisis y de temor ante un posible recrudecimiento de la inflación. “Explicitar metas nos pareció un buen camino para comprometer las acciones del gobierno con sus objetivos de mediano y largo plazo y, en caso de éxito, comenzar a acumular un precioso capital de credibilidad”, explica Fraga en su libro.

Se decidió una introducción gradual del sistema, para no comprometer la credibilidad del BC. Hoy la meta la establece el Consejo Monetario Nacional (CMN), formado por los ministros de Hacienda y Planeación y por el presidente del BC. El Comité de Política Monetaria (Copom) es el organismo encargado de estimar las tasas de interés y otras medidas monetarias para alcanzar la meta de inflación, que hoy está en 4,5%, con un margen de dos puntos hacia arriba y para abajo.

Este diseño parecía razonable salvo por un detalle: en la opción por metas graduales, la autonomía del BC fue quedando de lado. En los países donde las metas de inflación operan hoy con éxito, el presidente del Banco Central suele tener un mandato fijo que no coincide con el del poder Ejecutivo o el del Legislativo, lo que evita interferencias de la coyuntura política en la conducción monetaria. En contrapartida, los directivos del BC deben rendir cuentas ante los poderes públicos.

Lo interesante es que, al lanzar su libro sobre los 10 años de las metas de inflación, Armínio Fraga comentó que “no estaba madura la idea de concederle al Banco Central la garantía legal de su autonomía operacional”. La razón dada por Fraga es que en el Ejecutivo no entienden que el gasto fiscal elevado se traduce en altas tasas de interés.

Hoy, a 15 años de introducido el sistema, el debate continúa. Alessandra Ribeiro, analista de Tendências Consultoria, cree que, por culpa de la propaganda electoral, la discusión ha seguido un camino equivocado. Los detractores de la autonomía no entienden que la independencia del BC “blinda a la institución de interferencias políticas para cumplir su tarea”. Recuerda que, sin ella, el Banco Central puede verse empujado en periodos electorales a “recalentar la actividad económica y el mercado laboral”.

Ribeiro recuerda que la sociedad recela los efectos negativos de las políticas antiinflacionarias. Reconoce que en el corto plazo estas políticas provocan una caída de la actividad, pero que a la larga el resultado es positivo y mejor que tener una inflación sistemáticamente alta.

Gonçalves, del Banco Fator, no está tan seguro y estima que la discusión debe comenzar por el principio. “¿Independencia de quién? ¿El compromiso es sólo la meta de inflación? Son cosas que hay que discutir”, afirma, defendiendo que la meta de inflación debe ser razonable y revalidada año a año.

En el mundo

Si hay algo que enseña la crisis de 2008 es que perseguir una meta de inflación no es el único mandato de un Banco Central. En aquellos días los bancos centrales y los gobiernos tuvieron que trabajar juntos para superar el desplome de la liquidez y evitar una debacle financiera mundial. Para ello tuvieron que cambiar radicalmente el libreto y dejar que las prensas del dinero fluyeran libremente, sin preocuparse de la inflación.
El informe Issues in the Governance of Central Banks, dirigido por Guillermo Ortiz, ex presidente del Banco de México y hoy presidente del BIS, el banco central de los bancos centrales, muestra que los bancos centrales a veces siguen varias metas y que éstas no siempre están estipuladas por ley.

Hay casos como el del Bundesbank, el banco central alemán, cuya meta es única y exclusivamente garantizar la estabilidad de precios, lo que está establecido en la propia Constitución. Sin duda se explica por los traumas de la hiperinflación durante el siglo XX.

Pero está también el ejemplo de la Fed, la Reserva Federal de EE.UU. Recuperó su independencia en 1951 y hoy es considerado uno de los bancos centrales más autónomos del mundo. Pero el de 1951 es apenas un acuerdo que podría ser considerado un instrumento frágil en cualquier otro país; se firmó para poner fin a los choques entre la Fed, el gobierno y la Secretaría del Tesoro en el escenario macroeconómico de la posguerra.

El informe del BIS demuestra que los objetivos de los bancos centrales varían de país en país: velar por la estabilidad de precios y por la estabilidad del cambio, y/o garantizar el poder adquisitivo doméstico, el bienestar general o el crecimiento. En el caso de la Fed es una meta doble: velar por la estabilidad de precios y el nivel de empleo. La autonomía del BC es materia constitucional en varios países, incluyendo Chile, México y Sudáfrica.

Para Antonio Corrêa de Lacerda, académico y coordinador del programa de posgrado en Economía Política de la PUC de São Paulo, el gran desafío de un banco central es ser también autónomo del mercado. Según él toda la estructura actual de metas de inflación y la encuesta Focus, que realiza el BC para inferir las expectativas de unas 100 instituciones financieras, generan fuertes presiones para el aumento de las tasas de interés.

Roberto Luis Troster, quien se desempeñó como economista jefe de la Federación Brasileña de Bancos (Febraban), concuerda. “El Banco Central está demasiado obsesionado por el Copom”, dice refiriéndose al organismo que determina las tasas de interés y el nivel de liquidez de la economía brasileña. Para Troster el BC debiera ocuparse también de la inclusión financiera y el crédito.

Corrêa de Lacerda considera adecuado el nivel actual de autonomía del BC brasileño. Recuerda que la experiencia internacional muestra hoy la importancia de la acción conjunta de los grandes bancos centrales del mundo para enfrentar la crisis internacional. El académico pondera que la inflación en Brasil responde a factores que van más allá de la demanda. Uno de ellos es la indexación de precios, que provoca inflación inercial y es relativamente inmune a las tasas de interés. Si no se recurre a otras herramientas, controlar la inflación “tendrá un costo elevado”, afirma.

El debate, en cualquier caso, no terminará este año, pero ya no será como una pelea de barras bravas.