¿Dar dinero a los pobres para que lleven a sus hijos a la escuela y al médico? La idea surgió en Brasil y México y hoy beneficia a 129 millones de latinoamericanos en 18 países de la región. Pero cuidado, que el diablo está en los detalles.
Hace pocas semanas, la revista Science Daily publicó un estudio de la Universidad de Brown sobre la posibilidad de reducir el riesgo de contagio de VIH entre jóvenes homosexuales en Ciudad de México.
Los investigadores, entre los cuales había especialistas del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) de México, sabían que cerca del 20% de los homosexuales de la capital mexicana son portadores del virus y que los contagiados reciben del gobierno acceso gratuito a las terapias, a un costo por persona que supera los US$ 500 al mes.
Tras entrevistar a cerca de 2.000 homosexuales del D.F. de 18 a 25 años de edad, los investigadores, liderados por el economista Omar Galárraga, descubrieron que más del 75% de ellos estaba dispuesto a asistir a una charla mensual de prevención del SIDA, y se haría periódicamente los exámenes de enfermedades de transmisión sexual, a cambio de US$ 24 al mes.
“Estamos tratando de prevenir que el VIH se siga esparciendo y también estamos tratando de ahorrar dinero”, dijo Galárraga. “Queremos asegurarnos de que cada peso gastado (en salud pública) tenga el mayor impacto”.
Con los resultados del estudio, el gobierno mexicano podría ahora poner en marcha un programa que transfiera a los jóvenes homosexuales del D.F. esos US$ 24 al mes a cambio de que asistan a charlas de prevención y se hagan periódicamente los exámenes médicos.
De hacerlo, México estaría implementando un nuevo proyecto de transferencia condicionada de dinero, el programa social más exitoso de la historia.
UNA IDEA LATINOAMERICANA
Conocidos como CCT por la sigla de su nombre en inglés (conditional cash transfers), los programas de transferencia condicionada de dinero se crearon casi simultáneamente en Brasil y México en la segunda mitad de los años 90, dando a las familias pobres una pequeña suma de dinero mensual a condición de mostrar ciertas conductas deseables en salud y educación, como llevar a los hijos a vacunarse y enviarlos a la escuela.
Actualmente el programa brasileño, el más grande de América Latina, entrega dinero a 52 millones de personas y tuvo un presupuesto de US$ 11.000 millones el año pasado. El CCT mexicano, llamado Oportunidades, beneficia a cerca de 27 millones de personas, uno de cada cuatro mexicanos. El 57% de los bolivianos y el 42% de los ecuatorianos reciben dinero de un CCT. Hay programas de transferencia condicionada en 18 países de la región, transfiriendo dinero regularmente a 129 millones de latinoamericanos.
Un reciente estudio del Banco Mundial señala que el número de pobres de América Latina -definido como los que viven con menos de US$ 4 al día- se redujo del 41% de la población en el año 2000 al 28% en 2010.
Esa reducción de la pobreza se debió principalmente al crecimiento económico de los países latinoamericanos durante la década pasada, pero sin duda ayudó la transferencia directa de dinero a los pobres por obra de los CCT. Según estimaciones del mismo estudio del Banco Mundial, los CCT redujeron 20% la desigualdad de ingresos de los hogares de Brasil durante la década pasada.
El primer programa mexicano mostró buenos resultados tan rápido que, a poco andar, los organismos de financiamiento multilateral como el BID y el Banco Mundial quisieron replicarlo en otros países. “La innovación fue de los países (Brasil y México)”, dijo Amanda Glassman, directora de políticas de salud global del Centro para el Desarrollo Global con sede en Washington, D.C. “Luego se subieron los organismos internacionales”.
El Banco Mundial publicó, en agosto de 2003, su primer exhaustivo análisis del impacto de los programas de CCT en México, Brasil, Honduras, Jamaica y Nicaragua, concluyendo que ellos son “un medio efectivo para promover la acumulación de capital humano en los hogares pobres”, y que muestran “clara evidencia de éxito en cuanto a aumentar la tasa de inscripción escolar, mejorar la atención de salud preventiva y elevar el consumo en el hogar”.
Con esta evidencia de éxito, los CCT se han expandido en los últimos años a más de 12 países africanos y asiáticos, incluyendo la India, y constituyen el programa social más estudiado en la historia. La revista The Economist los catalogó en 2007 como “la única idea económica que ha surgido de América Latina” y habló de “modelo latinoamericano“, al informar en 2008 que la ciudad de Nueva York había lanzado un CCT copiado del programa mexicano.
LOS RESULTADOS
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comenzó a financiar transferencias condicionadas en 1999 y hasta la fecha ha otorgado cerca de US$ 11.000 millones en financiamiento a programas de CCT en la región. Inicialmente sus financiamientos fueron cuantiosos, incluyendo el préstamo más grande en la historia de la institución, US$ 1.000 millones para la ampliación del CCT mexicano. El Banco Mundial, por su parte, ha otorgado US$ 6.500 millones en financiamiento a programas CCT en 14 países de la región.
Un reciente estudio del BID concluye que el dinero de los CCT constituye el 20% del ingreso total de los beneficiarios de esos programas en América Latina. “Si los CCT no se hubieran implementado en la región”, escriben sus autores, Marco Stampini y Leopoldo Tornarolli, “el número de pobres sería un 13% mayor”. Los programas más grandes -Brasil, Colombia y México- han alcanzado tasas de cobertura de 50% a 55% de los pobres en esos países.
El crecimiento económico de la última década ha hecho que crezcan los ingresos promedio de la población, lo que ha dado a los gobiernos holgura fiscal para gastar más en programas sociales. Como resultado, a contar de 2006 el número de beneficiarios de los CCT superó al número de pobres, definiendo como pobres a las personas cuyo ingreso es inferior a US$ 2,5 diarios ajustados por paridad de poder de compra (PPP).
¿Resultado? “Los beneficiarios de los CCT se han vuelto relativamente menos pobres y más educados”, dicen Stampini y Tornarolli en su estudio. “Tienden a vivir en viviendas de mejor calidad y trabajan crecientemente en empleos del sector formal”.
Los CCT han tenido en varios países un efecto benéfico adicional: como las transferencias se hacen directamente en dinero a los beneficiarios, en casi todos los casos se hacen a través de sucursales bancarias, lo cual ha ayudado a la bancarización. En muchos países el pago se hace a través de smart cards sin apertura de cuentas de ahorros, pero en México y Colombia, por ejemplo, los beneficiarios abren una cuenta de ahorros en la cual la transferencia es depositada, y usan una tarjeta de débito para cobrar el dinero en efectivo. “Hay un proceso de inducción para que así los pobres accedan al crédito y los servicios financieros”, dice María Concepción Steta, especialista de Protección Social del Banco Mundial.
El PNUD, por su parte, concluye en otro estudio que, en Brasil y México, los CCT han ayudado a reducir la desigualdad de ingreso entre los más ricos y los más pobres en la última década.
El dato es importante para la región, que tiene la mayor desigualdad de ingresos a nivel global. “En los países desarrollados hay mecanismos de compensación de ingresos como el child allowance o el tax credit”, dice Ferdinando Regalía, jefe de la división de Protección Social y Salud del BID, “que en la mayoría de los países latinoamericanos no existen. Los CCT actúan también como mecanismos de compensación distributiva”.
Y como hay abundante evidencia de que la reducción de la desigualdad trae crecimiento económico, agrega Regalía, “estos programas han sido también un motor de crecimiento”.
SINTONÍA FINA
Pero los CCTs podrían haber comenzado a ser víctimas de su propio éxito. La reducción de la pobreza y el aumento de la cobertura han hecho que crezca el nivel de “filtración” de los CCT, que crecientemente están beneficiando a personas que no son pobres. En México, por ejemplo, entre 2002 y 2010, el porcentaje de beneficiarios no pobres pasó de 40% a 61%, mientras la tasa de filtración del programa brasileño es de alrededor del 50%. Según el estudio del BID, el número de beneficiarios de los CCTs es mayor que el número de pobres en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México República Dominicana y Uruguay.
“Es verdad que estos programas han crecido mucho y que se han dado problemas de filtración”, explica Ferdinando Regalía, del BID. “Pero si los comparas con otros programas sociales que existen en la región, como los subsidios al consumo o a la electricidad, o las becas educativas, los CCT están mucho mejor focalizados”.
Como ejemplo, señala que en Oportunidades, el CCT mexicano, el 60% de los recursos llega al 20% más pobre de la población, mientras que en el programa de becas educativas sólo el 20% de los recursos llega al 20% más pobre.
Sin embargo, la presión por expandir estos programas puede tender a relajar los mecanismos de identificación y focalización de los beneficiarios, cuya objetividad y transparencia son fundamentales, tanto para su funcionamiento correcto como para su credibilidad.
La crisis financiera global de 2008-2009 también trajo una expansión de los programas CCT en algunos países de América Latina, aumentando las tasas de filtración. Los CCT “no fueron diseñados con este objetivo de emergencia”, dice Regalía. “No son programas asistenciales”.
En esos países, recomiendan Stampini y Tornarolli, los CCTs no deberían seguir creciendo. En lugar de ellos los gobiernos deberían diseñar programas de “graduación” o “puerta de salida” para las familias que ya no necesitan asistencia social, al tiempo que se mejoran las políticas de focalización para destinar los recursos a aquellas familias que sí la necesitan.
Los especialistas también recomiendan asignar los recursos disponibles a maximizar el impacto de los CCTs en términos de desarrollo del capital humano entre los beneficiarios. “Por ejemplo”, dicen, “la corresponsabilidad de los beneficiarios en educación podría cambiar de asistir a la escuela a aprobar tests de aprendizaje”.
SEGUNDA GENERACION
También hay un problema más de fondo: cómo mejorar la calidad de la educación y de los servicios de salud ahora que ha aumentado su cobertura. Los CCT son buenos para reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza, pero no resuelven el problema de la calidad de la educación ni mejoran la oferta de servicios de salud.
Por eso, los cuantiosos financiamientos de la banca multilateral que se usaron para lanzar y ampliar los programas hace unos años, ahora han cambiado de foco. “Nuestro esfuerzo ahora es reducir el financiamiento a la transferencia directa de dinero”, explica Regalía, “y pasar el financiamiento a mejorar la calidad de los servicios”.
A la luz de los resultados, los programas CCT originales parecen haber llegado a una etapa de madurez. “A estas alturas, la expansión de los programas CCT en muchos casos puede ser innecesaria”, dicen los especialistas del BID Stampini y Tornarolli en su estudio. “La transición a una segunda generación de programas CCT requerirá enfocarse en la calidad de los servicios que acompañan las transferencias, a fin de maximizar su impacto en la pobreza actual y futura”.
En esta segunda generación de transferencias condicionadas también podría incluirse un proyecto como el de prevención de la transmisión del VIH en Ciudad de México, que no se focaliza en los pobres sino en un segmento demográfico específico.
EVALUAR EL IMPACTO
El auge regional y mundial de los CCT se debe en gran medida al hecho de que, cuando el programa nacional mexicano se lanzó en 1997, incluía un riguroso mecanismo de evaluación de impacto para medir su efectividad.
Los primeros resultados del programa, publicados en 1999, fueron lo que concitó el interés de los encargados de políticas sociales de los países latinoamericanos y de las fuentes de financiamiento internacional. El BID, por ejemplo, entró después de ver esa evaluación.
Los resultados de la evaluación de impacto fueron claves también para que el programa mexicano tuviera continuidad de un gobierno a otro: el programa se lanzó durante el gobierno de Ernesto Zedillo, del PRI, y fue continuado y ampliado por el gobierno de Vicente Fox, del PAN. La sustancia del programa se mantuvo intacta de un gobierno a otro, pero hubo un saludo a la bandera: el programa original se llamaba “Progresa” y fue rebautizado por el gobierno siguiente como “Oportunidades”.
El caso mostró que un programa de combate a la pobreza extrema “puede pasar de un gobierno a otro, e incluso crecer, si se basa en evaluaciones sistemáticas de la evidencia empírica y una operación transparente y apartidista”, dice el vicepresidente de Sectores y Conocimiento del BID, Santiago Levy en Sin herencia de pobreza – El programa Progresa-Oportunidades de México, el libro que escribió sobre la experiencia mexicana. Levy fue quien diseñó y lanzó el programa mexicano en 1997, cuando era subsecretario de Hacienda.
El CCT mexicano, es uno de los programas sociales más estudiados y evaluados del mundo y “es el que tiene los resultados más contundentes”, dice Ferdinando Regalía, del BID. Su ejemplo ayudó a que los otros CCT lanzados en la región tuvieran también sistemas de evaluación de impacto. Así, sus resultados han sido medidos y escudriñados por gobiernos, universidades, centros de investigación y organismos internacionales. Y son esos instrumentos de evaluación los que han permitido constatar que los CCT han ayudado a aumentar las tasas de matrícula y progresión escolar, mejorar el uso de servicios preventivos de salud, mejorar la alimentación, disminuir la desnutrición y reducir la morbilidad infantil.
El programa de México, por ejemplo”, ilustra Regalía, “genera un año más de escuela entre los niños que han participado cinco años en el programa”.
Los CCT ayudan incluso a evitar la corrupción que afecta a veces a otros programas sociales. Como la transferencia de dinero se hace directamente y en efectivo a los propios beneficiarios, no pasa por intermediarios o centrales de compra que podrían negociar precios y volúmenes a cambio de una comisión, como sucede cuando se reparten alimentos. Y los propios beneficiarios son los mejores monitores para vigilar que el dinero esté llegando todos los meses, intacto, a su destino.
¿EL FIN DE LA POBREZA?
En los últimos diez años, el mundo en desarrollo ha crecido en promedio a una tasa promedio de 6% anual.
Uno de los efectos de este crecimiento ha sido una reducción del número de pobres. De acuerdo con un reciente estudio de Martin Ravaillon, ex director del departamento de investigación del Banco Mundial, en 1990 el 43% de la población del mundo en desarrollo vivía con menos de US$ 1,25 diarios. Veinte años más tarde, en 2010, es cifra había bajado al 21% de la población.
Claro, son cifras impresionantes porque incluyen a China como país en desarrollo. Pero también se debe a la pujanza de las economías latinoamericanas, africanas y del resto de Asia.
Con todo, aún hay 1.200 millones de personas viviendo con menos de US$ 1,25 diarios en el mundo.
el estudio de Ravaillon es optimista. Si China sigue creciendo al ritmo de la primera década de este siglo, dice, en 20 años más ya no habrá pobres en ese país. Y si América Latina y el resto del mundo en desarrollo siguen creciendo a las tasas que han tenido en la primera mitad del siglo, 1.000 millones de personas habrán salido de la extrema pobreza en 2027.
El estudio de Ravaillon no toma en cuenta el efecto de las transferencias condicionadas en sus proyecciones. Pero con CCT hoy en marcha en 30 países de Asia, África y América Latina, si los hubiera tomado en cuenta habría llegado a cifras aún más felices.
