El próximo año se realizarán elecciones para presidente de la República en México y es sin duda el mejor momento para proponer una reforma fiscal a quien resulte ganador. México debe dotarse de un sistema fiscal más eficiente que colabore a la reducción de la dependencia de los ingresos del petróleo. Actualmente los ingresos petroleros representan una tercera parte de los ingresos presupuestarios, dicha situación debe modificarse, ya que los ingresos producto de la venta de petróleo son altamente volátiles por las fluctuaciones de los precios. Por otro lado, las perspectivas en torno a la producción son inciertas, aunque menores que en otros años.

De aquí la importancia que tiene la realización de una reforma fiscal orientada a por lo menos cuatro objetivos:

1).- contar con mejores herramientas para amortiguar las fluctuaciones fiscales;

2).- aumentar la recaudación no petrolera;

3).- reducir la complejidad del sistema actual y

4).- hacer más transparente y eficiente el gasto gubernamental.

La reforma fiscal es un ingrediente fundamental de la refundación que he propuesto de la economía mexicana, una reforma bien planteada conduciría a la mejora de la productividad de los factores y promovería el crecimiento económico, lo que colaboraría con la ansiada meta de convergencia hacia mayores niveles de desarrollo.

De acuerdo con los cálculos realizados por la OECD, la desviación estándar de la brecha del producto (la diferencia existente entre el PIB efectivo y el PIB potencial) en México, entre el 2000 y el 2010, fue de 3,0, una de las más altas entre los países miembros de la organización, lo que no resulta agradable ya que esto tiene un impacto adverso en el crecimiento económico de largo plazo (por la vía de una mayor incertidumbre). En este sentido, la volatilidad del producto se podría reducir por medio de cambios en materia fiscal.

Particularmente, es recomendable adoptar una regla de balance estructural que contemple la naturaleza cíclica de los impuestos y la recaudación petrolera, tal como sucede en Chile. Adicionalmente, de acuerdo con la OECD, el gobierno debería presentar la contabilidad gubernamental de acuerdo con los estándares en materia de cuentas nacionales, a fin de aumentar las posibilidades de comparación, y continuar los esfuerzos por mejorar la calidad y la oportunidad de las cuentas fiscales de los gobiernos locales.

Por otra parte, es deseable que los superávits presupuestarios acumulados durante los periodos de bonanza o de altos precios del petróleo se acumularan en un fondo de estabilización. La transparencia en el manejo de los ingresos petroleros puede mejorarse con reglas sencillas sobre las condiciones para ahorrar y retirar de dicho fondo. Con el actual sistema de fondo de estabilización, las reglas sobre los ahorros y los retiros son complejas y los límites máximos son bajos, lo que conduce a una baja acumulación.

México tiene el porcentaje de recaudación más bajo de la OECD, 16% del PIB sin incluir ingresos petroleros y 20% si se incluyen, cuando el valor máximo es de 48,18% del PIB en Dinamarca. Países de desarrollo similar como Chile y Turquía tienen un mayor porcentaje de recaudación (24,08% y 24,22%). En virtud de lo anterior, propongo que se aumenten los ingresos tributarios no petroleros por la vía de una mejor recaudación (ampliar la base de contribuyentes), actualmente existen muchas personas que, como resultado de la ineficiencia y oscuridad del actual marco tributario, evaden el pago de sus contribuciones. Ante mayores ingresos, la reforma tiene que incluir candados para que se haga uso de los recursos públicos de forma transparente-eficiente, evitando con ello los errores del pasado y que son en buena parte los responsables del estancamiento económico del presente.  

En la propuesta de reforma fiscal se debe observar que uno de los obstáculos más importantes para la efectividad de los impuestos se encuentra en no utilizarlos para recaudar. Cualquier otro uso, independientemente del propósito resulta en pérdidas fiscales que deben evaluarse. El pretendido uso de los impuestos como medio de redistribución ha ocasionado que en la legislación fiscal existan diversos tratamientos especiales para otorgar subsidios y subvenciones. En 2005, las pérdidas como resultado de las subvenciones representaron el 6,6% del PIB, monto equivalente al 66% de lo recaudado en el 2004.

Para recuperar el ingreso que el Estado deja de percibir por las subvenciones se incrementa la presión impositiva sobre los contribuyentes que se encuentran fuera de los regímenes especiales. Situación que genera inequidad y nuevas pérdidas, al motivar a las personas a trasladarse a los regímenes especiales o bien a la informalidad. Actualmente el valor de la economía informal ronda entre el 12 y 30% del PIB. Eliminar las subvenciones aumentaría la equidad entre los contribuyentes y desalentaría la informalidad.

Se tiene que ampliar la base de recaudación de los impuestos. Avanzar hacia una mayor recaudación federal requiere combatir la evasión, pero también se puede lograr eliminando los tratamientos especiales en el Impuesto Sobre la Renta (ISR), y con un pequeño número de tasas y exenciones en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que permitan incrementar el universo de contribuyentes.

Se propone también homologar las tasas general y fronteriza en el IVA. La existencia de dos tasas, una de 11% para la zona fronteriza y otra de 16% para el resto, brinda oportunidades para la evasión. Unificar las tasas permitiría simplificar la aplicación del impuesto y eliminar incentivos a cualquier manipulación contable.

Parte fundamental de la propuesta consiste en el establecimiento de tasas impositivas bajas. Los impuestos son indispensables para la operación del gobierno, pero éste debe cuidar que no distorsionen en demasía las decisiones de inversión, consumo y ahorro realizadas por lo agentes, es necesario determinar niveles óptimos de recaudación. La carga fiscal tiene límites, porque conforme ésta aumenta los particulares tienen menos incentivos y recursos para sus actividades productivas. La clave entonces consiste en tener una base de recaudación amplia, no tasas altas, lo primero ayudaría a evitar la evasión, generar más recursos y promover el crecimiento económico.

Una adecuada reforma debe considerar la permanencia del marco fiscal, evitar los cambios constantes, ya que esto brinda certidumbre y seguridad jurídica al contribuyente. En este sentido, se debe evitar la introducción de nuevos impuestos y sustituir el uso de la resolución miscelánea por una revisión del marco impositivo a la mitad de cada sexenio, lo que reduciría la complejidad del actual sistema tributario.

Sin ser exhaustivos, tres elementos más deben ser considerados en la propuesta de reforma fiscal. El primero es el fortalecimiento de los impuestos a la propiedad, el segundo la eliminación de los subsidios a la energía y el tercero la revisión de los salarios y prestaciones de los funcionarios públicos a todos los niveles. Respecto del primero, los municipios recaudan un monto excepcionalmente bajo de ingresos, ya que tienen incentivos y capacidad limitada para ejercer sus poderes tributarios. Un problema de estos gravámenes es que los catastros no están actualizados, lo que lleva a la subvaluación de la propiedad. Otro problema es la falta de rigor administrativo y de vigilancia en el cumplimiento de pago por parte de los gobiernos locales. Los dos temas se relacionan con las limitaciones de capacidad, aunque también con incentivos débiles para recaudar impuestos a la propiedad más altos, uno de los cuales es el hecho de que los presidentes municipales sólo pueden estar en su cargo tres años, lo que impide que cosechen los frutos de implementar aumentos impositivos impopulares.

En relación a los subsidios a la energía, México gasta montos significativos en renglones como electricidad, gasolina, gas LP y diesel, que en conjunto representaron más del 1,5% del PIB en promedio por año entre 2005 y 2009. Los subsidios a la energía son ineficientes como mecanismo para reducir la pobreza, ya que gran parte es absorbida por los grupos de mayores ingresos. Asimismo, los subsidios a la energía crean incentivos para consumir más e invertir menos en eficiencia energética, aumentando las emisiones de gases de efecto invernadero. Lo anterior contrasta con el objetivo del gobierno mexicano de reducir la emisión de éstos gases en 50% para el 2050.

Respecto al tercer elemento. La reforma fiscal debe esforzarse para que el gasto público innecesario sea reducido, pero también para que los funcionarios públicos reciban salarios que estén acordes con su productividad. Para lo cual debe establecerse un mecanismo efectivo de evaluación, al que deben estar sujetos. Crear tabuladores salariales realistas. Sugiero que se reduzcan en 20% o más los salarios de los secretarios federales, diputados, senadores, gobernadores, presidentes municipales y mandos medios. También recomiendo que se eliminen las delegaciones federales en los gobiernos estatales y se reduzcan los gastos realizados por las embajadas de México. Evitar la creación de puestos públicos innecesarios y revisar la estructura de todo el gobierno para encontrar aquellas plazas que hoy representan una sangría para las finanzas. Implementar un programa serio de reducción del gasto público corriente.

Finalmente, de acuerdo con el ex subsecretario de Hacienda Francisco Suárez Dávila, una reforma fiscal debe tomar en cuenta ciertas precondiciones básicas (con modificaciones personales):

1) La oportunidad, no se puede proponer en cualquier momento una reforma de este tipo, se tienen que evitar los tiempos electorales, por ello sugiero presentar un documento completo al candidato ganador, pero iniciar desde ahora el debate y presentación de ideas.

 2) La Secretaría de Hacienda debe preparar un diagnóstico integral de la situación de la hacienda pública, lo que en otros países se conoce como Libro Blanco. Cuánto se recauda, dónde se recauda, cuánto se gasta, en qué se gasta, cuánto se debe, a quién se debe, los montos de evasión, el impacto de la informalidad y todo aquello que sea de utilidad para realizar una reforma integral exitosa.

3) Convocar a los mejores especialistas en el tema, alejados de posibles intereses partidistas, para que analicen el Libro Blanco y propongan una nueva hacienda pública.

4) Reflejar un balance entre grupos sociales, hasta donde esto sea posible.

5) Usar los impuestos para recaudar y no con otros fines.

6) Racionalizar el gasto público, eliminar dependencias y el dispendio.

7) Aumentar el compromiso de recaudación de estados y municipios, así como la transparencia en el uso de los recursos que reciben.

8) Negociar un pacto fiscal para evitar la premura y considerar un plan de ruta de mediano plazo para el logro de los diferentes objetivos.

*Referencias: OECD (2011), Estudios económicos de la OECD: México 2011, OECD Publishing.