Es difícil hablar de la obra pública en Latinoamérica sin asociarla, directa o indirectamente, a la corrupción, la interferencia política, la ineficiencia y la falta de transparencia. En el contexto de escándalos como el de Obredecht, los gobiernos de América Latina y el Caribe, apoyados en muchos casos por la comunidad internacional, han emprendido diversos esfuerzos por fortalecer la transparencia e integridad en la obra pública.
El desafío inmediato es pasar del compromiso a la acción y así recuperar progresivamente la confianza de la ciudadanía en las instituciones, algo central para el funcionamiento de cualquier sistema democrático. En concreto, quisiera plantear seis grandes retos de los que depende el éxito de una gestión transparente y sin corrupción:
1. Gestionar la herencia de obras públicas. Un proyecto de infraestructura puede consumir una década, o más, en ejecutarse. Es decir, en la mayoría de los casos, el ciclo de una obra es más largo que el ciclo electoral, lo cual acaba generando un “stock” de obras que se heredan, de unos gobiernos a otros, con las contingencias propias de estos procesos. En algunos casos, la herencia puede estar afectada por la ineficiencia, pero también por la corrupción. Sobre 200 proyectos de infraestructura analizados en un estudio del BID de 2017, 82% tuvieron retrasos, 58% sobreprecios, y casi uno de cada cinco fue cancelado. En Perú, el Proyecto de Ley 2408 destaca que el monto total por ejecutarse por parte de las empresas vinculadas a actos de corrupción, confesos e investigados, alcanza algo más de USD 9.100 millones, equivalente al 4.2% del PIB. Ante esta situación, los gobiernos de la región están experimentando diversas alternativas de política. Panamá, por ejemplo, tomó la iniciativa de multar a la empresa Odrebecht, pero mantener la vigencia del contrato, mientras el juez local avanzaba en la delimitación de las responsabilidades penales.
2. Contratar con eficiencia e integridad. Además de gestionar el “stock” de obra pública, también hay que gestionar el “flujo” de nuevas obras. La experiencia demuestra que una licitación pública, en la mayoría de los países de nuestra región, puede tardar meses en desarrollarse y ponerse en práctica. Las nuevas administraciones se ven frecuentemente enfrentadas a un dilema: optar, cuando se pueda, por resolver la obra pública por medio de contrataciones directas, las cuales pueden ser caldo de cultivo para la corrupción, o hacer las cosas bien y terminar atrapado durante meses en licitaciones de obras que no arrancan o que se ven sujetas a demoras considerables.
Como lo demuestra un que compila casos exitosos, es posible innovar en este campo y existen herramientas a partir de las cuales los países de la región han podido avanzar en la implementación de marcos de contratación pública rápida, segura y eficiente. Por ejemplo, la inclusión de una valoración por puntos en la evaluación de ofertas de licitación en México ha permitido fijar un criterio innovador para las licitaciones más allá de los costos. Así, se han incluido criterios como la alineación de la oferta con los objetivos socioeconómicos del proyecto, y la inclusión de criterios como el histórico desempeño de la empresa y una evaluación de la capacidad de gestión de la misma.
- Pasar de la legislación a la implementación. La transparencia en la obra pública no depende exclusivamente de reformas legislativas. Teniendo en cuenta que la mayoría de los países de la región ya tiene leyes de transparencia y acceso a la información pública, el foco debe estar en el diseño e implementación de herramientas efectivas para capturar y divulgar la información, y afianzar la participación de los ciudadanos.
Afortunadamente ya existen plataformas de transparencia innovadoras al alcance de los gobiernos de la región, como MapaInversiones. Esta herramienta, desarrollada por el BID, utiliza nuevas tecnologías para impulsar la transparencia y rendición de cuentas de la obra pública. Una de las lecciones aprendidas de MapaInversiones es que las soluciones tecnológicas necesitan que los sistemas de captura, entrega y actualización de la información y datos por parte de las entidades públicas funcionen en forma efectiva. A veces existen restricciones regulatorias, a veces de capacidad, y otras tecnológicas. En el caso de Paraguay, por ejemplo, la actualización de la información formó parte de un artículo específico de la ley de presupuesto de 2018, con lo cual se allanó cualquier objeción legal a que no se divulgue la información de manera oportuna.
- Redoblar los esfuerzos por promover la transparencia a nivel subnacional. La mayoría de las obras se ejecutan a nivel local, donde existen frecuente menores capacidades de gestión. Es una tarea urgente para los gobiernos de la región pensar las estrategias para promover la transparencia y la integridad en la obra pública desde la realidad de los niveles subnacionales. En países con una organización centralizadaexisten mayores posibilidades de que el gobierno nacional ponga en práctica herramientas para generar contrapesos e incentivos a favor de la transparencia e integridad en la obra pública. En Colombia, por ejemplo, durante 2016, el Departamento Nacional de Planeación, un órgano del gobierno central, suspendió la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías (SGR) a 125 municipios del país por no haber actualizado o entregado la información legalmente requerida.
5. Fortalecer la capacidad y asegurar la independencia de los organismos de control, externos e internos. Las administraciones públicas que cuentan con organismos de control que realizan sus funciones de manera eficaz y oportuna tienen mayores incentivos para avanzar en esquemas de transparencia en la obra pública. Cuando los organismos de control y auditoría, internos y externos, tienen toda la información de manera inmediata, pueden concentrarse en su tarea de análisis de posibles irregularidades. Un reciente experimento en Perú evidenció que el monitoreo de proyectos de obra pública por parte de la sociedad civil con apoyo de Contraloría General de la República estuvo asociada a una reducción del 50% de los sobreprecios en los proyectos monitoreados.
- Robustecer los sistemas de gestión. Las nuevas administraciones se ven frecuentemente ante el dilema de que, cuando se da acceso a la información sobre la obra pública, se puede hacer evidente también sus debilidades, como la desorganización de la información, la baja calidad de los datos, la limitada integración de los sistemas de contrataciones en el marco de los sistemas de gestión, etc. La experiencia demuestra que abrir la información al público genera un círculo virtuoso para el proceso de modernización de los sistemas de gestión. MapaInversiones Costa Rica, por ejemplo, fortaleció los sistemas de inversión pública gracias a un aumento del 63% del registro fotográfico de obras por parte de las entidades en tan solo tres meses desde el lanzamiento de la plataforma en ese país.
La buena noticia, en conclusión, es que existen un conjunto de buenas prácticas, modelos institucionales y herramientas tecnológicas que han probado ser elementos decisivos en el fomento de la transparencia e integridad en las obras públicas. Mapainversiones es una de estas herramientas, en la que se puede observar la combinación entre rápida implementación y capacidad disruptiva. La analítica, la integración de fuentes de información y los esquemas de visualización y participación ciudadana han demostrado ser aspectos centrales para la toma de decisiones y los procesos de supervisión de obras.
