Cuatro zonas francas mal administradas y ganancias insignificantes contrastan con un modelo que apunta a replicarse en el megapuerto de Chancay.

Perú cerró la semana pasada con una noticia positiva para su economía: Elizabeth Galdo, la ministra de Comercio Exterior y Turismo, anunció que durante el primer trimestre de 2024, las Zonas Económicas Especiales (ZEE) del país andino sumaron US$ 18,3 millones en exportaciones. Se registró una participación notable de las Zonas Económicas de Desarrollo de Paita (91%), Tacna (6%) y Matarani (3%). 

Galdo resaltó como logro que las ZEE peruanas presentaron un incremento del 3% anual en el valor de sus exportaciones, destacando sectores como el agropecuario (61%) y químico (30%). Asimismo, estas regiones que disponen de normas económicas especiales con el objetivo de atraer inversiones extranjeras y promover la creación de empleo, han logrado posicionar bienes procesados como bebidas, snacks, aditivos químicos, herramientas de metal, entre otros. 

Sin embargo, estos son avances modestos en comparación al potencial de este modelo mostrado en otros países latinoamericanos. Un informe de la Asociación de Zonas Francas de las Américas señala que en 2020, las ZEE aportaron un 7,9% al PIB de Costa Rica, un 6,4% en República Dominicana y un 4,8% en Uruguay. Mientras que Perú ni siquiera alcanzó un 1%, una carencia que se evidencia más cuando se compara el hecho que el país solo posee cuatro zonas francas actualmente, en comparación al centenar que posee Colombia. 

Aunque la discusión en torno a la viabilidad de las ZEE en Perú cobró una nueva importancia, cuando el pasado 30 de julio, la presidenta Dina Boluarte anunció que su gobierno estaba trabajando en el marco normativo para una ZEE ubicada entre el puerto de El Callao y el nuevo megapuerto de Chancay. 

La mandataria explicó que el proyecto busca facilitar y ofrecer mejores condiciones para atraer inversiones en industrias de alta tecnología, así como promover el empleo y la innovación tecnológica. A su vez, se prometió construir infraestructura necesaria para integrar la ZEE con la Panamericana Norte y la red ferroviaria de la sierra peruana. Ante la expectativa, cabe preguntarse cuáles son las posibilidades de éxito de una ZEE, que viene precedida por iniciativas discretas.

“Las Zonas Económicas Especiales en Perú solo se han visto bajo un enfoque netamente tributario. Eso es lo que muestran las investigaciones y las principales críticas al respecto. Porque cuando uno accede a una ZEE, la idea general es que tienes algunos beneficios tributarios como reducir el impuesto a la renta. Pero la gran crítica es que no hay un objetivo central hacia qué recursos deberían enfocarse estas zonas económicas”, declaró Juan Carlos Ladines, economista y docente de la Universidad del Pacífico (Perú) para AméricaEconomía.

Bajo su perspectiva, Ladines sostiene que las cuatro ZEE activas en Perú (Paita, Matarani, Ilo y Tacna), si bien se encuentran en localidades estratégicas en la costa, no se especializan en el envío o producción de algún tipo de bienes en particular. El economista critica el hecho que la discusión política ignore medidas urgentes como una política de promoción de exportaciones que defina si una ZEE se orientará a la agroexportación, a la industria textil o logística. 

Por otra parte, un informe de Comex Perú, elaborado en septiembre de 2023, señala que la falta de infraestructura adecuada y mano de obra calificada ha obstaculizado el desarrollo de las ZEE. De hecho, a pesar que Moquegua, Tacna y Arequipa, departamentos del sur peruano donde se encuentran tres ZEE, han mejorado su rendimiento en el Índice de Competitividad Regional, la ausencia de una industria importante y proveedores frena cualquier posibilidad de desarrollo. Esta situación reduce el incentivo para captar exportaciones o inversiones de manera significativa, lo que también genera menos puestos laborales. 

“Perú no ha logrado insertarse en las grandes cadenas globales de valor. Entonces ha desaprovechado muchas oportunidades para hacer frente a la globalización y también a la reconfiguración que se está dando en la economía mundial por la guerra comercial entre Estados Unidos y China. Ya la pandemia ocasionó una ruptura de la cadena logística y hubo desabastecimiento, porque inicialmente no había suficientes barcos para trasladar bienes”, declaró Roberto de la Tore, presidente de la Cámara de Comercio de Lima para AméricaEconomía. 

De La Tore destaca que esta crisis ocasionó que las dos superpotencias mundiales apostaran fuerte por el nearshoring, en otras palabras, la relocalización de las cadenas de suministro. Se trata de una política que ha tomado impulso en países como México y Brasil, donde firmas extranjeras fabrican desde vehículos eléctricos hasta baterías de litio. 

Hablamos de una gran oportunidad de negocio que ya en 2022, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) establecía que el nearshoring a corto y mediano plazo representaría un alza de hasta US$ 78.000 millones en nuevas exportaciones de bienes y servicios. Ante este potencial, De La Tore señala que Perú podría aprovechar este fenómeno en las ZEE para atraer empresas multinacionales e inversión extranjera directa que impactaría en el desarrollo económico del país.

Un ejemplo notable es República Dominicana, país caribeño, donde según la AZFA, para mayo de 2024, hay unas 820 empresas locales y extranjeras que operan en sus zonas francas. Allí se mueven exportaciones que superaron los US$ 8.000 millones en 2023 y cada zona se especializa en bienes tradicionales como textiles y tabaco, aunque también productos farmacéuticos y equipos médicos.

EL DEBATE EN EL CONGRESO PERUANO

No obstante, el bajo rendimiento de las ZEE peruanas podría experimentar un giro de timón, pues en los últimos meses, el parlamento presentó propuestas para cambiar el marco legal de este modelo. En mayo de 2024, Eduardo Salhuana, entonces presidente de la Comisión de Economía del Congreso peruano, expuso un proyecto de ley que establece un régimen especial tributario y aduanero para las nuevas zonas francas. 

La primera se refiere a que la gestión de las ZEE quede en manos privadas. Cabe destacar que actualmente, las zonas francas operan con un directorio presidido por el Gobierno Regional e integrado por representantes del municipio y la Cámara de Comercio local. Esta modalidad se ha ganado numerosas críticas que la acusan de ser muy burocrática y por ende, ineficaz de gestionar.

De aprobarse el nuevo modelo en el Pleno del Congreso, ahora el sector privado propondría la ubicación de las nuevas ZEE y las gestionaría. Mientras que el Estado peruano solo se limitaría a evaluar y aprobar las propuestas, así como los requisitos y montos de inversión comprometidos. 

Asimismo, Salhuana propuso una segunda medida que conlleva la exoneración total del impuesto a la renta (IR), tal como sucede en las ZEE de República Dominicana, Costa Rica y Panamá. Posteriormente, el Ministerio de Economía y Finanzas peruano propuso una tasa del IR mayor al 15% y menor al 20%. Si bien Salhuana, hoy presidente del Congreso peruano, prometió llegar a un consenso, actualmente el nuevo marco legal de las ZEE sigue a la espera del veredicto final.

“Yo creo que las zonas francas actuales no se han desarrollado por la complejidad que supone la gestión de áreas públicas, porque pertenecen al Estado. Por ejemplo, la del norte (Paita) tenía problemas de energía y abastecimiento de agua potable. Hay cuatro que funcionan bajo esas condiciones y otras que ni siquiera funcionaron. Pero si se cambian a un operador privado que ya cuenta con experiencia en el manejo de estas zonas, sí se pueden recibir estas inversiones. Chancay podría adoptar ese modelo para atraer empresas chinas”, declaró Rafael Zacnich, gerente de Estudios Económicos de COMEX Perú para AméricaEconomía.

Sin embargo, Zacnich añade que no solo la nueva ley debería crear incentivos para inversiones, sino también imponer regulaciones que disminuyan el riesgo de contrabando y que obliguen al operador a cumplir con ciertas metas de inversión tecnológica y creación de empleo para la población local. 

Por otro lado, los expertos consultados coinciden en que el Estado peruano se ha concentrado únicamente en la costa para abrir zonas francas. Cuando el hecho que el país se encuentre en el medio de Sudamérica y a su vez disponga de ríos navegables, brinda oportunidades para abrir zonas francas en regiones desaprovechadas como la Amazonía. 

“El comercio fluvial en Perú está absolutamente desaprovechado. Ciudades como Iquitos que miran hacia el río Amazonas podrían ser el punto de partida para transformar el comercio y seguir el ejemplo de Brasil que tiene polos industriales en distintas zonas”, opina Juan Carlos Ladines. Un claro ejemplo es la ciudad de Manaos, ciudad amazónica que cuenta con una zona franca desde 1967. Para 2019, otorgaba más de 78.000 empleos directos y albergaba 194 empresas, en su mayoría dedicadas a la fabricación de motocicletas e insumos de informática.

“Colombia tiene más de 120 zonas económicas especiales. Más o menos el 70% de su territorio. La más grande es la de Bogotá, que está tierra adentro. Entonces, para una zona franca sí debes contar con conectividad: acceso a carreteras, agua potable y energía, pero eso no quiere decir que el modelo se restrinja a un puerto o sus alrededores”, opina Roberto de la Tore.